社区养老照护服务：供给扩量提质，总体向品质化跃升
思瀚产业研究院    2024-10-11

社区养老照护服务主要是基于各类养老服务设施，为老年人就近提供的专业化护理、医养结合、日托、全托等服务。以上海为例，根据《上海市养老服务设施布局专项规划（2021-2035 年）》：

1）居家社区养老服务设施类型主要包括提供多项社区养老服务功能的社区综合为老服务中心，以及至少提供一项社区养老服务功能的长者照护之家、社区老年人日间照护服务中心、社区长者食堂、老年助餐点等。社区养老服务的功能主要包括：①“2 基本功能”包括社区托养类（含短期托养服务和日间照护服务）和助餐服务，②“6 辅助功能”包括医养结合、健康促进、智能服务、家庭支持、养老顾问、精神文化共 6 类，③“X个性化服务功能”由街镇根据实际情况设定。

2）在选址上，以生活圈为配置单元落实居家社区养老服务设施配置。在以居住功能为主的地区构建“15 分钟社区养老生活圈”，满足居民就近享受养老服务需求。每个“生活圈”重点依托 1个社区养老综合体和若干个家门口服务站点，形成两个层级的服务供给。

社区养老综合体的载体为综合为老服务中心或分中心，提供社区托养、助餐服务以及其他服务；家门口服务站点主要依托老年活动室或居住区内其他可利用的各类设施场所复合设置，不要求独立用地。老人在有需要时，日间可以在社区养老机构接受服务，晚间返回家中，或在子女外出时，短期入住社区养老机构。这种方式较为灵活，也不需要老人离开熟悉的社区环境。

3）政府主导、多元参与，多措并举提升居家社区养老服务能力。由于社区养老服务的“老年事业”属性较强，各地社区养老服务普遍由政府主导、多元参与。若社区原本设施数量与覆盖率较高、服务较为完备，一般会结合城市更新、旧区改造等工作强化社区嵌入式养老服务设施建设，优化家门口服务站点布局；若社区配套设施欠缺，政府将重点加强社区养老综合体建设，新增养老空间供应。

根据经济日报《我国养老服务水平加快提升》，民政部养老服务司相关负责人介绍，据抽样调查，22.1%的老年人有助餐服务需求，助餐服务已成为最迫切的居家养老需求之一。根据《经济日报》报道和国家卫健委《对十三届全国人大三次会议第4969 号建议的答复》，民政部、财政部自 2016 年起启动居家和社区养老服务改革试点。“十三五”期间，国家先后支持 5批 203个试点地区发展居家和社区养老服务，试点覆盖我国大陆地区全部省份。

居家和社区养老服务改革与公办养老机构改革、敬老院改造提升等专项行动良性互动，取得积极成效。具体来看：

1）居家和社区养老政策进一步完善。财政部会同国家税务总局出台了一系列税收优惠政策，其中包括对养老机构提供的养老服务免征增值税、按 90%征所得税，对医疗机构提供的医疗服务免征增值税；对符合条件的非营利组织的非营利性收入免征企业所得税；对社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构自用房产、土地，对承受或提供房产、土地用于养老服务的，免征契税、房产税、城镇土地使用税和城市基础设施配套费、不动产登记费等费用；对养老服务机构占用耕地免征耕地占用税；对非营利性养老和医疗机构建设全额免征行政事业性收费，对营利性养老和医疗机构建设减半收取行政事业性收费。

2）居家和社区养老服务投入更加多元化。各级财政不断加大资金支持力度，支持社区日间照料和居家护理服务体系建设。根据民政部数据，2012-2021 年，中央财政累计投入 359 亿元支持养老服务设施建设。“十三五”时期，中央财政通过中央专项彩票公益金采取以奖代补方式投入 49.93 亿元，支持开展居家和社区养老服务改革试点，支持试点地区扶持社会力量提供居家和社区养老服务、支持养老机构向居家和社区提供延伸服务。

近 50 亿元中央财政资金撬动的地方投入超过 180亿元、社会投资超过 130 亿元，总投资规模超过 360 亿元；形成了中央和地方、政府和市场多元投资的良好格局。2021-2022 年，中央专项彩票公益金又累计投入 22 亿元，进一步支持 84 个地区开展居家和社区基本养老服务提升项目。根据人民日报《满足“老有所养”，如何加强培育社区养老服务机构》，在实践层面，“十四五”以来，中央财政共安排 45 亿元资金支持开展居家和社区养老服务提升行动项目，并对各地开展老年助餐服务给予引导性支持，鼓励探索居家社区养老服务有效模式。

3）居家和社区养老服务网络更加健全；但根据人民日报，与居民对养老服务多样化、多层次需求相比，社区养老服务机构数量还有待提升、供给质效也需进一步增强。根据《2023 年民政事业发展统计公报》，截至 2023 年末，全国共有各类养老机构和设施 40.4 万个，其中社区养老服务机构和设施 36.3 万个、占比 89.9%；全国养老床位合计 823.0 万张，其中社区养老服务床位 305.8 万张、占比 37.2%。

根据《中国民政统计年鉴》，社区养老服务机构和设施包括全托服务社区养老服务机构和设施、日间照料社区养老服务机构和设施、互助型社区养老服务设施、未登记的特困人员救助供养机构和其他社区养老服务机构和设施，其中全托服务和日间照料社区养老服务机构和设施属于社区养老照料机构和设施，截至 2022 年末，社区互助型养老服务设施数量占比 44.2%、社区养老照料机构和设施占比 42.3%，是社区养老服务机构和设施的主要构成。

根据《经济日报》报道，截至 2022 年第三季度，社区养老服务基本覆盖城市社区和半数以上农村社区。根据央视网报道，“十四五”期间，政府将通过扶持“互联网+养老”“物业+养老”“医疗健康+养老”等新业态的发展，到 2025 年，将实现所有城区、小区养老服务设施全覆盖，形成社区“一刻钟”居家养老服务圈。根据《国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告》，我国积极探索老年助餐、家庭养老床位等多样化居家社区养老服务，截至 2023 年底，全国城市新建居住区配建养老服务设施达标率为 87.18%。

“十四五”期间，中央财政支持开展居家和社区基本养老服务提升行动项目、加强社区居家养老服务网络建设，为符合条件的老年人建设家庭养老床位 30.36 万张，提供居家养老上门服务 53.58 万人次；组织各地实施特殊困难老年人家庭适老化改造，已累计改造 172 万户。根据央视网报道，国家发改委社会发展司司长刘明表示“针对社区养老存在的就餐就医、照料陪护等急难愁盼问题，国家将按照就近就便、价格普惠的原则，引导专业机构进社区、进家庭。

支持区域内多个社区养老服务机构组网建设运营，提供失能照护、老年食堂以及助浴、助洁、助医、助行等服务。通过公建民营等方式引导社会力量参与，培育运营能力强的规模化、专业化服务机构”。

2023 年 10 月，民政部等 11 部门联合发布《积极发展老年助餐服务行动方案》，计划到 2025年底全国城乡社区老年助餐服务覆盖率实现较大幅度提升，服务网络形成一定规模。

1、农村养老服务发展已取得新进展

《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》提出“扩大普惠型养老服务覆盖面，建设普惠养老服务网络，发展社区养老服务机构”；明确到 2025年，乡镇（街道）层面区域养老服务中心建有率达到 60%，与社区养老服务机构功能互补，共同构建“一刻钟”居家养老服务圈。根据经济日报《构建“一刻钟”居家养老服务圈》，乡镇（街道）层面区域养老服务中心与社区养老服务机构功能互补主要体现在：

1）基本功能互补，为老年人提供多层次、多样性的养老服务

社区养老服务机构：以照护为主业、辐射社区周边、兼顾上门服务，推动集中管理运营和标准化、品牌化发展。

乡镇（街道）层面区域养老服务中心：全日托养、日间照料、上门服务、供需对接、资源统筹等。

2）服务对象互补，在保障全体老年人养老服务供给基础上，对特殊困难的老年人予以重点保障

社区养老服务机构：面向社区全体老年人，可通过政府补贴或购买服务等方式实现对特殊困难老年人的服务保障。

乡镇（街道）层面区域养老服务中心：首先是服务特殊困难的老年人，在此基础上再向其他老年人拓展。

3）服务内容互补，在保障基本养老服务基础上，实现养老服务供给高质量发展

社区养老服务机构：面向全体老年人的多层次需求，老年人可根据不同需求自主决定养老服务内容，从提供从居家到机构、从日常生活照料到专业护理服务的全链条、全覆盖、多层次、多样性的养老服务，范围远超基本养老服务范畴；但目前普遍缺乏照护功能。

乡镇（街道）层面区域养老服务中心：侧重保障基本养老服务，甚至需要承担部分公共服务职能，应以提供基本养老服务为主。

4）经营方式不同，供需对接、资源统筹能力互补

社区养老服务机构：嵌入式、小型化的机构，多为社会力量经营，且存在功能相对专一、服务范围较小等特点，一般不具有统筹区域内资源、对接供需的能力，易出现闲置资源无法利用、供需错位等问题。

乡镇（街道）层面区域养老服务中心：一般具有公共服务职能，与政府部门关系密切，服务范围较广，辐射能力较强，具有统筹资源、建立供需双方信息沟通机制的良好条件，能够更好统筹区域内养老服务供给，提高资源利用和社区养老服务机构运行效率。

根据民政部养老服务司就《关于加快发展农村养老服务的指导意见》答记者问，党的十八大以来，我国农村养老服务体系建设扎实推进，服务能力与发展水平显著提升。2020 年 11 月，民政部在江西南昌召开“全国农村养老服务推进会议”，系统总结各地经验做法，部署加强农村养老服务体系建设。2021 年全国人大将农村养老服务列入重点督办建议。

针对农村养老服务短板，2024 年 6 月，民政部等 21 个部门联合印发《关于加快发展农村养老服务的指导意见》，发展农村养老服务的近期目标是：到 2025 年，农村养老服务网络进一步健全，每个县（市、区、旗）至少建有 1 所以失能照护为主的县级特困人员供养服务机构，省域内总体乡镇层面区域养老服务中心服务覆盖率不低于 60%，互助养老因地制宜持续推进，失能照护、医康养结合、助餐、探访关爱、学习娱乐等突出服务需求得到有效满足。

根据民政部养老服务司 2024 年 6月就《关于加快发展农村养老服务的指导意见》答记者问，近年来民政部等各部门在推进农村养老服务发展方面已取得一些新进展。具体来看：

1）加强农村养老服务设施建设，补齐硬件短板。重点支持农村敬老院等公办养老机构建设改造，提升护理能力；重点支持各地改善农村养老服务设施条件，完善失能照护设备配置。目前，全国农村敬老院共 1.6 万个，床位 168.1 万张。农村互助养老服务设施约 14.5 万个，逐步形成布局科学、配置均衡、服务完善的农村养老服务设施网络。

2）加强县乡村相衔接的三级服务网络建设，提升服务功能。总结推广县域“1+N”特困人员供养服务联合体建设经验，以加强护理型床位建设、提升区域性养老服务中心覆盖率等为重点，增强县级养老机构失能照护服务能力，实现县域集中供养和失能照护全覆盖，满足农村特困人员、特别是失能特困老年人集中供养需求。

拓展乡镇敬老院功能，逐步使乡镇敬老院转型成为具有全日托养、日间照料、上门服务、区域协调、服务转介等功能的区域综合养老服务中心，在满足本乡镇特困人员集中供养需求的前提下，将专业养老服务延伸至村级邻里互助点、农村幸福院和居家老年人。发挥村级互助养老服务设施前沿阵地作用，支持发展互助性养老。

3）推行“党建+农村养老服务”模式，提升组织化水平。全国层面初步形成因地制宜、系统推进农村养老服务体系建设的良好氛围。加强农村留守老年人关爱服务。根据中国新闻网报道，2024 年 9 月 18 日民政部召开全国养老服务工作推进会议，再次明确我国将以县域为重点，着力构建县(区)、乡镇(街道)、村(社区)上下贯通、有机衔接、功能完善、分工科学的养老服务网络。

会议强调“加快补齐农村养老服务短板”，未来将继续以县域养老服务体系创新试点“银龄家园行动”为抓手，支持农村养老服务设施网络建设，推动农村公共服务资源向发展养老服务倾斜，探索城乡结对帮扶、相邻村镇资源共享等机制，推广“党建+农村养老”、邻里互助等模式，推动城乡养老服务均衡融合发展。

2、诚和敬：以养老驿站为中心，提供辐射周边社区的养老服务

与居家养老服务机构市场类似，我国社区养老服务机构市场也较为分散，行业代表性企业包括诚和敬、有幸之家、乐老汇、福苑养老等，普遍属于区域性龙头，提供区域性的连锁化、标准化、专业化服务。

一般来看，社区养老照护服务以政府为主导，公建公营机构由街道社区组织服务队伍来承接具体服务；大多情况下，社区养老照护服务由公建民营机构提供，政府出资向企业购买服务，对服务提供方的资源禀赋、专业能力等提出综合要求。根据诚和敬官方公众号和平谷区兴谷街道公众号，北京诚和敬投资有限责任公司（以下简称“诚和敬”）成立于 2012 年 8月，是北京健康养老集团有限公司（以下简称“北京康养”）的全资子公司。

而北京康养是京能集团为落实人口老龄化国家战略而建立的专业化平台公司，2021 年 10 月完成注册，2022 年 1 月正式揭牌。目前，北京康养共有 4 家直属企业、5个养老服务品牌和 1 个旅居疗愈度假酒店品牌；共有 28 家养老机构，养老床位 2800 张，13个街乡养老服务中心，192个社区居家养老服务站点，服务范围辐射 50 万老年人；以及 1 个市级康养人才培训基地，3 个旅居酒店。

4 家直属企业中，诚和敬，颐寿轩康养、北康秦皇岛和老年福聚焦机构养老。根据北京康养官方公众号，北京康养持续探索社区养老服务领域，以街道区域养老服务中心为抓手，不断拓展普惠机构、社区嵌入式照料中心和养老驿站项目的承接与运营，在养老的市场化运作、品质化服务、规模化发展等方面积累了宝贵经验。

诚和敬是北京康养落实普惠型社区居家养老服务的主要抓手，公司布局养老驿站、创新试点养老服务综合体和区级指导中心等多项业务，拥有机构型养老品牌-诚和敬长者公馆，社区居家型养老品牌-诚和敬养老驿站。

根据诚和敬官方公众号，截至2024 年 8 月，诚和敬在北京布局社区居家养老驿站 100 余家，区域养老服务中心 1家，区级指导中心 1 家，共辐射北京 47个街乡镇和 300 余社区，服务基本养老服务对象超过 10000 人，累计服务超 500 万人次。

根据平谷区兴谷街道公众号，截至 2024 年 10 月初，诚和敬拥有社区居家服务站点超过 170 个，覆盖 18 万老人、实现了主城区和城市副中心的全覆盖。通过搭建并运营“北康养 e 家”为核心的社区居家综合为老服务平台，推行“智慧系统+智能终端+专业服务”的新模式，累计提供养老服务超过 600 万人次。

更多行业研究分析请参考思瀚产业研究院官网，同时思瀚产业研究院亦提供行研报告、可研报告（立项审批备案、银行贷款、投资决策、集团上会）、产业规划、园区规划、商业计划书（股权融资、招商合资、内部决策）、专项调研、建筑设计、境外投资报告等相关咨询服务方案。来源：中国平安 思瀚研究院