2023-2028年中国政府引导基金行业政策研究与前景趋势报告
思瀚产业研究院    2024-01-04

近年来，政府对企业的扶持方式从直接资金支持逐渐向采用引导基金等形式转变。随着多项监管政策法规的落地，政府引导基金逐渐步入规范运营。

2013-2022 年期间，政府引导基金数量增加 1,318 只，CAGR（复合年均增长率）为24.50%；政府引导基金自身规模增加 26,371 亿元，CAGR 为 44.34%。截至 2022年末，各级政府共成立 1,531 只政府引导基金，自身规模累计达 27,378 亿元。截至 2022 年末，新设政府引导基金数量和自身规模均超过 2021 年。

自 2020 年新冠疫情以来，新设立政府引导基金数量与规模均呈现稳步回升趋势。现阶段，国家级政府引导基金数量最少但平均规模最大，市级政府引导基金规模及数量占比双高。截至 2022 年末，国家级政府引导基金数量占整体数量比重最低，仅为 1.50%；但是自身规模占整体规模比重达7.47%，单只基金平均规模最大。

市级政府引导基金数量为 817 只，占整体数量比重为 53.40%，自身规模为 11,686 亿元，占整体规模比重为 42.69%，均为最高。区县级政府引导基金平均自身规模最小。从自身规模来看，2022 年新增省级政府引导基金规模为 1,343亿元，较 2021 年上升了 19.81%；新增市级政府引导基金规模为 1,004 亿元，较2021 年下降了 12.62%；新增区县级政府引导基金规模为 366 亿元，较 2021 年上升了 53.87%，政府引导基金的设立有向区县级下沉的趋势。

区县级政府引导基金需要省级或市级政府的支持，如海南省新设 15 亿元规模的儋州洋浦发展投资基金和产业引导基金即是从省级战略层面，统筹财力资源，带动和引导社会投资设立的，旨在促进洋浦地区智能化发展。

从设立数量来看，2022 年新增各级政府引导基金数量均较 2021 年上升，并且新增省级、市级和区县级政府引导基金数量已超 2021 年水平近一倍。省级新增政府引导基金共 24 只，其中 50%在华东地区，集中于福建和安徽两省，江西省新设政府引导基金规模突出，单只政府引导基金认缴规模达 600 亿元。

地域分布来看，截至 2022 年末，华东地区累计成立 677 只政府引导基金，自身规模达 9,892 亿元，数量和自身规模均位居全国首位；华北地区累计成立 239只政府引导基金，自身规模达 5,881 亿元，位居全国第二；华南地区累计成立 212只政府引导基金，自身规模达 4,508 亿元，位居全国第三。

从自身规模增长情况来看，华东地区 2022 年政府引导基金自身规模增长 1329.1 亿元，因政府引导基金自身累计规模基数较大，以 17.14%的增长率位居第三；东北地区因政府引导基金自身累计规模较小，以第三高的增长规模（201 亿元），达到 46.31%的最高增长率；西南地区政府引导基金自身规模增长 405.5 亿元，增长率达到 22.76%，增长金额和增长率均位居第二。

近年来，我国逐步进入依靠创新驱动发展的新阶段，创业投资作为推动产业结构调整和升级的助力作用日渐增强。从政府职能角度出发，对创新型企业的扶持从直接资助到采用以市场化机制运行的政府引导基金形式，对发挥财政资金杠杆放大效应、实现财政资金的有效回收和滚动使用、促进创新型经济加快成长具有重要意义。

2014 年 5 月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，提出大幅增加国家创投引导资金促进新兴产业发展，相关措施包括成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新兴产业创业投资引导基金等。2014 年 8 月，中国证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》，为促进各类私募基金尤其是创业投资基金发展的政策体系建立奠定了法律基础。

2014 年 12 月，中国保监会印发《关于保险资金投资创业投资基金有关事项的通知》，以规范保险资金投资创业投资基金行为，支持创业企业和小微企业健康发展，防范投资风险。同时，国务院于 2014 年 12 月 9 日正式公布国发[2014]62 号文件《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，提出全面清理各地方针对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策，体现出政府对企业的支持由补贴、税收优惠等直接扶持方式，向间接投资引导社会资本的转变。

2015 年 1 月，国务院常务会议决定设立 400 亿元国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。为提高国有资本从事创业投资的积极性，2015 年 8 月 11 日，财政部颁布《关于取消豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务审批事项后有关管理工作的通知》，符合条件的国有创业投资机构和国有创业投资引导基金，投资于未上市中小企业形成的国有股，可申请豁免国有股转持义务。

2015 年 9 月，国务院常务会议进一步决定建立总规模 600 亿元的国家中小企业发展基金，其中，中央财政通过整合资金出资 150 亿元，创新机制发挥杠杆作用和乘数效应，吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府等共同参与，撬动更大规模的社会资本投入，通过设立母基金、直投基金等，用市场化的办法，重点支持种子期、初创期成长型中小企业发展。

2015 年 11 月 12 日，财政部以财预[2015]210 号印发《政府投资基金暂行管理办法》。

2016 年 12 月 30 日，为优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持领域和产业，国家发展改革委以发改财金规[2016]2800 号印发《政府出资产业投资基金管理暂行办法》。

2018 年 3 月 28 日，财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23 号），旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。2019 年 1 月，国务院办公厅印发《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》，指出要针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，推动种子基金、风险投资基金投资企业发展早期。

国家也开始鼓励政府引导基金参与到直接投资行为中来，并且引导资金更均衡地投向各阶段，改善早期阶段投资少的局面。在国家大力支持创新创业的背景下，政府引导基金作为政府推动私募股权投资市场发展从而促进创新创业的重要工具，已经成为中国股权投资市场不可或缺的投资者。

2020 年 8 月 28 日国务院批复的《深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案》中明确支持：(北京市)在现行私募基金法律法规框架下，设立私募股权转让平台，拓宽私募股权和创业投资退出渠道。

2020 年 12 月 10 日证监会对上述《工作方案》中的相关内容进行批复：同意在北京区域性股权市场开展股权投资和创业投资份额转让试点，拓宽股权投资和创业投资的退出渠道。

2020 年 9 月 9 日北京市国资委发布《北京市国资委国有经济“十四五”发展规划》中明确以下战略：开展股权投资和创业投资份额转让试点，支持企业参与发起设立 S 基金，拓宽股权投资退出通道。

2021 年 7 月15 日中共中央、国务院印发的《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区意见》中提出：在总结评估相关试点经验基础上，适时研究在浦东依法依规开设私募股权和创业投资股权份额转让平台，推动私募股权和创业投资股权份额二级交易市场发展。

2021 年 11 月 30 日证监会对上述《意见》中的相关内容进行批复：同意在上海区域性股权市场开展私募股权和创业投资份额转让试点。份额转让试点将依托上海股权托管交易中心开展，逐步拓宽私募股权和创业投资退出渠道，促进私募基金与区域性股权市场融合发展，助力金融与产业资本循环畅通。

2022 年 3 月 16 日，国务院成立社会责任局，明确提出“抓好中央企业社会责任体系构建工作，指导推动企业积极践行 ESG 理念，主动适应、引领国际规则标准制定，更好推动可持续发展”。国资委、证监会、银保监会、中基协和各证券交易所，配合顶层设计、通过相应政策的出台、逐步加强对上市公司 ESG 信息披露的监管，推动建立具有中国特色的 ESG 信息披露规则、ESG 绩效评级和 ESG 投资指引，为中国 ESG 发展贡献力量。

尽管近年来我国政府引导基金发展较为迅速，但还存在市场化运行机制不完善的问题，基金在项目筛选能力、投资策略限制、激励机制等方面仍有待改善。近年来，强化财政出资约束、全过程绩效管理、健全退出及容错机制是政府引导基金的政策方向。

上述政策健全和完善了政府出资产业投资基金的行业监管体系，在国家层面对政府产业基金进行规范和引导，有利于政府引导基金的健康发展。随着配套政策的逐步落实和更多财政资金的进入，未来我国政府引导基金将进一步规范发展。

第一章 政府引导基金相关界定

1.1　政府引导基金概况

1.1.1　政府引导基金的定义

1.1.2　政府引导基金的分类

1.1.3　政府引导基金的特点

1.1.4　政府引导基金角色定位

1.1.5　政府引导基金的作用

1.2　新发展环境下政府引导基金的发展意义

1.2.1　发挥领导作用

1.2.2　产业联盟推广

1.3　政府引导基金的相关概念介绍

1.3.1　政府投资基金

1.3.2　市场化FOFs

1.3.3　其他相关概念

第二章　产业投资基金中政府定位与行为分析

2.1　政府与产业投资基金相关综述

2.1.1　政府鼓励产业投资基金发展的必要性

2.1.2　政府参与产业投资基金的作用与局限

2.1.3　政府介入产业投资基金经济理论基础

2.2　政府参与产业投资基金的运作模式

2.2.1　政府参与方式分析

2.2.2　政府主导发起设立

2.2.3　政府参与方法策略

2.3　不同类型产业投资基金中的政府职权剖析

2.3.1　具有地域性质的产业投资基金

2.3.2　具有行业性质的产业投资基金

2.3.3　没有任何限制的产业投资基金

2.4　政府在产业投资基金中的职能定位

2.4.1　参与角色分配

2.4.2　运作模式控制

2.4.3　社会职能承担

2.4.4　我国政府定位

2.5　政府在产业投资基金具体环节中的作用

2.5.1　组织模式环节作用

2.5.2　筹资投资环节作用

2.5.3　退出机制环节作用

2.6　政府参与产业投资基金产生的影响分析

2.6.1　对投资方向影响

2.6.2　对投资地域影响

2.6.3　对募资结构影响

2.6.4　对基金治理影响

第三章　国际政府引导基金投资模式及发展经验借鉴

3.1　国外政府引导基金主要投资模式

3.1.1　融资担保模式

3.1.2　参股投资模式

3.1.3　混合投资模式

3.2　国外政府产业引导基金主要特征

3.2.1　组织模式

3.2.2　投资规模

3.2.3　经营运作

3.2.4　投资策略

3.2.5　杠杆效应

3.2.6　退出方式

3.3　以色列政府引导基金投资经验借鉴

3.3.1　引导基金发展背景

3.3.2　引导基金演进历程

3.3.3　引导基金发展典型

3.3.4　引导基金发展模式

3.3.5　引导基金经验借鉴

3.4　美国政府引导基金投资经验借鉴

3.4.1　引导基金基本情况

3.4.2　引导基金发展历程

3.4.3　引导基金模式对比

3.4.4　引导基金经验借鉴

第四章　2021-2023年中国政府引导基金发展环境分析

4.1　经济环境

4.1.1　宏观经济概况

4.1.2　固定资产投资

4.1.3　宏观经济展望

4.2　政策环境

4.2.1　相关政策汇总

4.2.2　管理政策解读

4.2.3　地区管理政策

4.3　金融环境

4.3.1　财政收支预算分析

4.3.2　社会融资规模状况

4.3.3　股权投资市场规模

4.4　社会环境

4.4.1　社会消费规模

4.4.2　居民收入水平

4.4.3　居民消费水平

第五章　2021-2023年中国政府引导基金发展分析

5.1　中国政府引导基金发展综况

5.1.1　整体发展阶段

5.1.2　行业发展现状

5.1.3　行业发展特点

5.1.4　市场化探索加快

5.2　2022年政府引导基金发展状况分析

5.2.1　投资情况总览

5.2.2　投资结构分析

5.2.3　基金投资特点

5.2.4　投资偏好分析

5.3　2023年政府引导基金发展现状分析

5.3.1　总体情况分析

5.3.2　运营管理状况

5.3.3　投资活跃度状况

5.3.4　级别及类型分析

5.3.5　区域分布情况

5.3.6　新设立基金盘点

5.4　政府引导基金发展问题与建议

5.4.1　政府引导基金发展问题

5.4.2　引导基金实际运作困境

5.4.3　政府引导基金发展对策

5.4.4　政府引导基金发展出路

5.4.5　引导基金后续运作建议

5.5　政府引导基金促进产业升级的机制

5.5.1　具体机制分析

5.5.2　机制存在的问题

5.5.3　机制运行的路径

第六章　中国政府引导基金运作模式分析

6.1　设立模式分析

6.1.1　组织形式

6.1.2　出资模式

6.1.3　资金来源

6.1.4　基金结构

6.1.5　投资运作

6.1.6　投资条件

6.2　管理模式分析

6.2.1　管理模式

6.2.2　管理部门

6.2.3　法人结构

6.2.4　管理费用

6.3　退出方式分析

6.3.1　主要退出方式

6.3.2　退出方式比较

6.3.3　退出方式创新

6.3.4　退出机制完善

6.4　投资模式分析

6.4.1　联合投资模式

6.4.2　融资担保模式

6.4.3　参股FOFs模式

6.4.4　风险补助模式

第七章　2021-2023年中国创业投资和PPP引导基金分析

7.1　创业投资引导基金发展综合分析

7.1.1　基金基本内涵

7.1.2　基金特点分析

7.1.3　发展效益分析

7.1.4　基金设立规模

7.1.5　基金运作方式

7.1.6　基金引导模式

7.1.7　投资让利对象

7.1.8　基金主要缺陷

7.1.9　基金发展建议

7.2　PPP引导基金发展综合分析

7.2.1　基金发展背景

7.2.2　基金基本内涵

7.2.3　基金属性特征

7.2.4　基金设立规模

7.2.5　运作模式分析

7.2.6　基金发展典型

7.2.7　基金发展策略

第八章　2021-2023年中国政府产业引导基金分析

8.1　政府产业引导基金综合分析

8.1.1　基金发展相关概念

8.1.2　产业引导基金的功能

8.1.3　产业引导基金发展意义

8.1.4　产业引导基金监管体系

8.2　政府产业引导基金发展情况

8.2.1　基金发展环境

8.2.2　基金设立规模

8.2.3　基金发展问题

8.2.4　基金发展对策

8.3　政府产业引导基金细分产业分析

8.3.1　养老产业引导基金

8.3.2　北斗产业引导基金

8.3.3　文旅产业引导基金

8.4　政府产业引导基金投后监管分析

8.4.1　投后监管意义

8.4.2　投后监管状况

8.4.3　投后监管建议

8.4.4　投后绩效评价

8.5　政府产业引导基金退出机制分析

8.5.1　基金退出模式

8.5.2　退出路径分析

8.5.3　退出环节要点

第九章　2021-2023年中国政府引导基金重点投资行业分析

9.1　中国IT行业政府引导基金投资分析

9.1.1　IT行业发展现状

9.1.2　IT行业发展机遇

9.1.3　IT行业引导基金规模

9.1.4　IT引导基金发展机遇

9.2　中国医疗健康行业政府引导基金投资分析

9.2.1　医疗健康行业发展现状

9.2.2　医疗健康行业投资机会

9.2.3　医疗健康行业引导基金规模

9.2.4　医疗健康引导基金投资动态

9.3　中国半导体行业政府引导基金投资分析

9.3.1　半导体行业发展现状

9.3.2　半导体行业投资前景

9.3.3　半导体行业引导基金规模

9.3.4　半导体行业引导基金案例

9.4　中国金融行业政府引导基金投资分析

9.4.1　金融行业发展现状

9.4.2　金融行业发展趋势

9.4.3　金融行业引导基金规模

9.5　中国教育行业政府引导基金投资分析

9.5.1　教育行业发展现状

9.5.2　教育行业发展转型

9.5.3　教育行业引导基金规模

9.5.4　引导基金退出教育产业

第十章　2021-2023年地方政府引导基金发展综合分析

10.1　地方政府引导基金发展概况

10.1.1　基金作用解析

10.1.2　基金发展特点

10.1.3　打造区域竞争力

10.1.4　投资需因地制宜

10.1.5　加快建立绩效评价

10.2　北京市政府引导基金综合分析

10.2.1　引导基金规模状况

10.2.2　引导基金聚焦产业

10.2.3　主要引导基金机构

10.3　广东省政府引导基金综合分析

10.3.1　引导基金规模状况

10.3.2　引导基金合作探索

10.3.3　基金投资案例分析

10.4　江苏省政府引导基金综合分析

10.4.1　引导基金规模状况

10.4.2　基金支持创新驱动

10.4.3　主要引导基金机构

10.5　浙江省政府引导基金综合分析

10.5.1　引导基金规模状况

10.5.2　基金相关政策动态

10.5.3　主要引导基金名录

10.6　山东省政府引导基金综合分析

10.6.1　引导基金规模状况

10.6.2　基金助力地区发展

10.6.3　引导基金发展对策

10.7　典型城市政府引导基金发展布局分析

10.7.1　烟台市

10.7.2　合肥市

10.7.3　杭州市

10.7.4　深圳市

10.7.5　广州市

第十一章　中国政府引导基金典型案例分析

11.1　国家科技成果转化引导基金

11.1.1　基本介绍

11.1.2　组织架构

11.1.3　管理机构

11.1.4　管理办法

11.2　河南农开产业基金

11.2.1　基本介绍

11.2.2　发展特点

11.2.3　管理单位

11.2.4　合作动态

11.3　安徽省高新投母基金

11.3.1　基本介绍

11.3.2　管理单位

11.3.3　发展实力

11.3.4　发展环境

11.4　合肥市创投引导基金

11.4.1　基本介绍

11.4.2　投资状况

11.4.3　管理单位

11.4.4　参股基金

11.5　重庆产业引导股权投资基金

11.5.1　基本情况

11.5.2　主要优势

11.5.3　产业聚焦

11.5.4　业务流程

11.6　深圳市天使投资引导基金

11.6.1　基本介绍

11.6.2　管理公司

11.6.3　已投企业

11.6.4　设立要求

11.6.5　申报流程

第十二章　中国政府引导基金投资前景趋势及风险预测

12.1　中国政府引导基金前景展望

12.1.1　私募基金投资状况良好

12.1.2　引导基金整体投资前景

12.1.3　粤港澳大湾区投资加快

12.1.4　新基建领域的投资前景

12.2　中国政府引导基金发展趋势

12.2.1　母基金发展趋势

12.2.2　基金运作趋势

12.2.3　偏好新兴产业

12.2.4　模式创新趋势

12.2.5　优化整合趋势

12.3　中国政府引导基金投资风险分析

12.3.1　项目退出不畅风险

12.3.2　资金使用率低风险

12.3.3　信息不对称的风险

12.3.4　市场化运行的风险

12.3.5　投资风险的防范对策