中国水务行业市场现状分析报告
思瀚产业研究院    2024-02-25

水务行业是指由原水、供水、节水、排水、污水处理及水资源回收利用等形成的产业链。总体可以分为供水和污水处理两个子行业。

具体来说，原水企业从水源、江河、湖泊或地下储水层中取水，供应给自来水厂，自来水厂对原水进行处理，使其达到规定的标准，然后通过管网输配给各类用户（居民、工商业等），用户使用之后形成的生产和生活污水则通过污水收集管网进入污水处理厂，污水经过处理后重新排放至水源区或直接排入管网重新输送至用户（即中水回用）。

水资源是一切生命的源泉，是人类生活和生产活动中必不可少的物质基础和战略性经济资源，因此水务行业会随着社会的发展而不断发展，逐步成为社会进步和经济发展的重要支柱。

（1）水务行业主管部门及政策环境

我国水务行业的主管部门是国家水利部，其职责为管理水资源的利用、处理和分配。在水务企业经营过程中，直接主管部门为当地水务局，此外，还涉及的主要监管部门包括：中央及地方发改委、中央及地方财政部门、中央及地方环保局、中央及地方建设部门、地方物价局、地方市政管理部门、地方卫生局、地方安全监察机构等。

水务行业过去以来企业的效益一直不高，浪费较为严重，机制、体制也较为落后。《城市供水价格管理办法》是我国城市公用事业关于价格管理的第一个规章，为推进城市供水价格改革提供了法律法规依据。

2002 年 12 月《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》及 2004 年 3 月《市政公用事业特许经营管理办法》的颁布实施，标志着我国水务市场开始对内外资开放，走市场化改革的道路。

2008 年初《水量分配暂行办法》(下称《办法》)作为国家水权制度中一项起支架作用的重要制度由水利部正式公布。这项重要的水资源管理制度的颁布实施，标志着我国初始水权分配制度已经基本建立。目前我国在水资源管理上已经全面实施了取水许可制度，基本上实现了在取用水环节对社会用水的管理。加强水量分配制度的贯彻落实，对用水总量实行管理，并为取用水管理提供总量控制的依据。

2008 年 6 月《水污染防治法》有以下 8 个方面的新突破：饮用水安全保障成首要任务、总量控制制度适用范围扩大、“区域限批”制度法制化、强化地方政府责任、构建全面防治水污染机制、建立水环境信息统一发布制度、加大违法成本、增加水污染事故应急处置。

2011 年《国家环境保护“十二五”》规划中，阐明“十二五”期间，为实现国家环境保护目标，要积极实施各项环境保护工程，其中，优先实施 8 项环境保护重点工程，开展一批环境基础调查与试点示范。

2013年国务院印发《关于加快发展节能环保产业的意见》，明确了节能环保产业产值年均增速在 15%以上，到 2015年，总产值达到 4.50万亿元，成为国民经济新的支柱产业。《意见》指出，需要发挥政府带动作用，引领社会资金投入节能环保工程建设，以地方政府和企业投入为主，中央财政适当支持，加快污水垃圾处理设施和配套管网地下工程建设，推进建筑中水利用和城镇污水再生利用，到 2015 年，所有设市城市和县城具备污水集中处理能力和生活垃圾无害化处理能力，城镇污水处理规模达到 2.00 亿立方米/日以上。

住房城乡建设部于 2014 年初出台《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，部署全面实行城镇居民阶梯水价制度。指导意见明确2015年底前，省市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度。因此，水价上涨将是一个循序渐进的过程。从长期来看，水价将呈现阶段性保持稳定但逐步上涨的趋势。

2015 年 5 月，发改委、财政部、住建部等六部委出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，提出在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公共事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展。

2015 年 10 月，国务院印发《关于推进价格机制改革的若干意见》，明确要求全面实行居民用水用电用气阶梯价格制度。

2016 年 2 月，国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，支持培育以经营中水业务为主的水务公司，合理形成中水回用价格，鼓励按市场化方式经营中水。

2016 年 3 月，国务院发布《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。落实最严格的水资源管理制度，实施全民节水行动计划。坚持以水定产、以水定城，对水资源短缺地区实行更严格的产业准入、取用水定额控制。加快农业、工业、城镇节水改造，扎实推进农业综合水价改革，开展节水综合改造示范。用水总量控制在 6,700.00 亿立方米以内。

2017年 2月，国务院发布《全国土规划纲要（2016-2030年）》。加强水资源保障能力建设。合理安排生产、生活、生态用水，统一调配本地与外地、地表与地下水资源。合理安排改造现有水源地，科学规划新建和调整水源地，蓄引提调结合、大中小微并举，建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源供应体系。

（2）供水市场行业概况

水资源总量指降水形成的地表和地下产水总量。其中地下水和地表水量有所重复，需扣除后加总计算。我国的水资源总量常年值为 27,711.00 亿立方米，各年的数据随降雨量的变化而变化，但是整体保持稳定，约占全球水资源总量的 7%，居世界第 6 位。但由于我国人口约占世界人口总量的 22%，人均水资源

远低于世界平均水平，因此我国被列为世界人均水资源贫乏国家之一。从地区来看，水资源总量的 81%集中分布于长江及以南地区，其中 40%以上又集中在西南五省区。总的来说，我国北方属于资源型缺水地区，而南方地区水资源虽然比较丰富，但由于水体污染，水质型缺水问题也相当严重。

从供水用水市场情况来看，2012-2021 年间我国用水总量总体呈现持续稳定趋势，供水总量方面则与用水总量相当。截至 2021 年，全国用水总量达到5,921.00亿立方米。人均用水量由2012年452.80立方米/人变化至2021年419.00立方米/人，近十年人均用水量与用水总量、供水总量稳定趋势大体保持一致。

从城镇供水能力方面来看，2004 年以来我国各级政府利用土地财政和贷款积极推进城市建设，加速了城市化进程，加之供水行业投资政策推动，至 2020年，城市供水管网长度由 2004 年的 358,410.49 公里增长至 2020 年 1,006,910.02公里，供水服务覆盖范围大幅提升。

随着城市化进程的加快以及公用行业市场化政策的推出，供水行业的扩张速度较快，行业规模不断扩大。行业内出现一定程度的整合，2012 年至 2021 年，规模以上水务行业内企业资产规模不断上升，截至 2021 年底，行业资产总计22,573.00 亿元。

随着水务行业内企业整体规模的提升以及国家对水务企业政策的支持，水务行业企业利润总额近年来也有所提升，截至 2021 年底，规模以上水务行业利润总额为 432.60 亿元。未来，在行业整合及环保相关政策推动下，预计规模与利润将会持续增长。

（3）污水处理市场概况

水污染主要是由工业废水、生活污水排放和其他污染造成的。从我国目前淡水质量上来看，由于过去对环境资源的污染浪费等问题，加之许多地方还习惯性的将经济发展置于环境保护之上，根据国家水利局的统计，我国 2021 年全年Ⅰ类水质断面（点位）占国家地表水考核监控断面（点位）的 6.90%，Ⅱ类水质断面（点位）占 49.20%，Ⅲ类水质断面（点位）占 28.80%，Ⅳ类水质断面（点位）占 11.80%，Ⅴ类水质断面（点位）占 2.20%，劣Ⅴ类水质断面（点位）占 1.20%，污染情况较为严重。

近年来，水处理行业在政府推动下实现了规模的快速增长，污水处理能力快速提高，2004 年至 2020 年间，我国城市污水日处理能力从 7,387.00 万立方米/日增长至 20,405.00 万立方米/日。

十二五我国重点流域管理的思路是‚分区管理、总量减排、风险防范，在此基础上，十三五规划以改善水环境质量为核心，以水环境控制单元为空间管控载体，着力设计四大战略任务，即治污减排、生态保护、风险控制和制度建设，最终将，水十条从路线图变为施工图，实现，水十条确定的水环境质量改善任务与目标。

十三五期间，针对流域水环境的突出问题，将推行分类施策，按照重要河流、重要湖库、重大调水工程沿线、近岸海域、城市黑臭水体等五大重点治理方向，实行有限目标的综合治理。

（4）水务行业的发展趋势

我国水务行业的制度改革经历了由国有独资到多元投资主体共同建设的过程。驱动此轮改革主要有两大动机，一是吸引资金，因为水务行业属于资金密集型行业，其发展所需大量的资金需求仅靠政府难以得到满足；二是通过引入多元化资本可以提升水务企业的运营效率，增强水务企业的服务。在此背景下，2002《外商投资产业指导目录》，首次允许外资进入中国供排水领域，进一步放宽外商投资股权限制；2002 年《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中指出“建立水业特许经营制度，允许国外资本、民间资本进入水业”，之后外国资本和民营资本向水务市场涉足的步伐和力度明显加大。

我国水务行业集中度较低，行业内企业众多且规模较小，区域垄断特征也较为明显。我国水务市场开放以后，各类投资主体纷纷投身水务市场。在过去几年，我国水务市场基本处于“跑马圈地”的过程，外资水务巨头、国企、民企抢夺水务项目、抢占市场份额，市场集中度有了一定程度的提高。

未来，在水务行业市场化发展的趋势下，市场竞争将使得原有的区域垄断特征弱化，随着水价上涨的预期，各类外资、民资及大型水务企业收购兼并规模小的水务企业的需求将会持续增加，国内水务行业整合的力度会进一步加大。

我国水价主要由资源水价（即水资源费）、工程水价（即制水供水费用）、环境水价（即污水处理费）三部分组成。从全球范围来看，我国的综合水价为世界平均水价的 16%，而电价作为水务行业内企业的重要成本，我国的工业与民用电价分别为全球平均水平的 82%与 40%。因此，低水价和较高的成本加上行业管制较多造成供水行业内企业经营业绩及效率低下。

我国城镇居民用水长期被看作是公益性物品，在这种传统观念的影响下，水价长期偏低，不能反映水的商品属性，更不能反映水资源的稀缺性，直接影响到供水服务，甚至影响到供水质量。随着国家对水资源稀缺性认识以及水务行业市场化程度的提高，通过提高水价等措施来合理分配和使用水资源已成为趋势，水价调整的整体目标是建立有利于促进节水用水、合理配置水资源和提高水效率为核心的水价形成机制，促进水资源的可持续利用。

2009 年 7 月国家发改委和住建部联合下发的《关于做好城市供水价格管理工作有关问题的通知》中，对调整供水价格进行了规范；2010 年 11 月国务院批复的《全国水资源综合规划》明确将运用市场机制优化配置水资源，通知积极推进水价改革。2011 年 11 月环保部公布《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》明确提出将制定限制类和淘汰类高耗水企业的惩罚性水价。

住房城乡建设部于 2014 年初出台《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，部署全面实行城镇居民阶梯水价制度。指导意见明确2015年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度。从长期来看，水价将呈现阶段性保持稳定但逐步上涨的趋势。

（5）水务行业特性

水务行业具有比较显著的经济特性，这些经济特性主要源自水的自然属性、资源属性、社会属性、环境属性等各个方面，具体表现在以下几个方面：

水务行业有很强的自然垄断性质，其成因一方面是由于政策壁垒阻止其他企业进入造成的；另一方面也是因为这一行业具有规模经济的特点。自来水水厂和供排水系统等固定网络系统的建设，首先最重要的目的就是要满足城市的发展要求；通常认为对这种系统进行重复建设是不符合经济效率原则的，因而只有一家或数量很少的企业进行经营。城市规划体系的约束、不可能无限扩大规模的自身特点，使得一个给水企业或污水处理厂的服务也限制在一定的区域范围之内；从而形成了很强的区域性垄断。

自来水厂、供排水管网、污水处理厂是水务行业产业链中最关键的环节，也都是重要的市政基础设施。基础设施最重要的特点就是投资建设需要强有力的资金支持，水务行业因此成为资本高度密集的行业。水务行业的自来水管网和排水管网系统等固定资产具有很长的生命周期，水处理设施的使用年限至少20 年，输配水管线管网的年限一般都是 50 年、100 年甚至更长。因此水务资产专用性很强，其固定资产投资一旦形成，就很难被用于其他用途，残值较低，这就形成了巨额的沉没成本。

水务行业给消费用户提供的产品（自来水）和服务（污水处理）缺少替代性。一方面因为水属于稀缺性资源，水的资源功能在经济上相对而言是不可替代的；另一方面，这种产品（自来水）和服务（污水处理）是工业生产和居民生活的必需品，消费用户（包括企业和居民）的需求价格弹性较低。这两种因素使得水务企业不用担心替代产品或服务的竞争，从而能够在边际成本以上定价而不会导致利润的减少，收益也会相对稳定。

水务行业中除了能够进行计量的那部分产品和服务之外，常常具有使用的“非排他性”和“非竞争性”的特征，水务行业提供的产品因而具有一定的公共属性，从基础设施建设的目的出发，供排水设施的建设和经营必须同时兼顾经济效益和社会效益，后者则直接包含了公众利益。其次，从公共健康和人道主义的角度出发，政府必须保证低收入人群也能够享受到安全和洁净的饮用水及污水处理服务。

从行业体制方面来看，由于水务行业的市场化改革时间较短，目前市场化程度仍较低，区域性较为明显，国内大多数水务企业均为区域性公司。从供给方面来看，供水行业需要从江河湖泊等直接取水，因此水源尤其是优质水源的区域性分布对水务行业企业分布有一定影响。此外，由于我国属于农业大国，2019 年农业用水总量已达到全国用水总量的 61%，因此农业大省的供水量也较多。

水务行业具备一定的季节性特征，夏季降雨量较其他季节多，同时由于夏季炎热等因素城市居民用水量也相应增多，因此供水量以及污水处理量均在夏季达到全年高峰，从而造成水务行业企业的收入水平以及盈利水平的季节性变动。

我国供水行业整体周期性取决于宏观运行的周期。由于对水资源的需求属于刚性需求，因此短期经济波动对于水务行业整体需求影响较小。从供给方面来看，水务行业一般采用政府特许经营模式，严格控制重复投资建设。因此，水务行业整体投资经营回报较为稳定，受经济波动影响较小。