走向市场化的矿业权管理制度
思瀚产业研究院    2025-07-02

一、矿业权出让制度不断走向市场化

从制度出发理解矿业权交易的本质。矿业权出让制度是矿产资源管理的核心，出让政策环境变化也是激活矿业权交易活跃度的根本原因。因此要理解“矿王”，需要先从矿业权管理制度开始。

（1） “矿业权”无偿授予时代

无偿授予时代中矿业权“从无到有”。在我国第一部《矿产资源法》颁行之前，“矿业权”管理这一领域充满了计划经济色彩。期间甚至没有对包括“采矿权”和“探矿权”等“矿业权”概念给予明确定义。矿产资源领域中，国有的地质勘探单位按国家计划进行地勘工作，将勘探成果上交国家，然后由国家对探明资源储量以无偿划拨的方式授予国有企业进行开发和开采。

1986 年我国首部《矿产资源法》颁行后，国内逐步要求开采矿产资源必须要依法申请取得采矿权、勘查矿产资源必须依法取得探矿权，明确了矿业权概念但不允许矿业权流通，而是继续以无偿授予的方式进行发放。

1986 年之前计划管理，无偿授予：国有地勘单位按照国家计划从事矿产资源勘查工作，地勘成果上交国家，国家将查明储量无偿划拨给国有矿产企业进行开发和开采。这一阶段探矿权和采矿权均为独立享有且不可转让的生产权。1951 年《中华人民共和国矿业暂行条例》。

1986 年 -1995年申请批准，无偿授予：确立探矿权和采矿权的财产属性，但仍由国家无偿授予且不得流动买卖、出租、抵押。矿产资源国家所有者权益主要体现在矿产资源开采过程按规定缴纳资源税和资源补偿费。1986 年《中华人民共和国矿产资源法》（中华人民共和国主席令、六届第 36 号）。

（2）矿业权出让从“双轨制”逐渐向市场化倾斜

“双轨制时代”矿业权竞争性出让方式不断登上舞台。《矿产资源法》于1996 年修正，确定了矿业权有偿取得制度，删除了矿业权不得流动买卖、出租、抵押等表述，但在当时申请批准方式仍为最主要的资源获取方式。

1998 年的《矿产资源勘查区块登记管理办法》中首次给出国家出资勘查形成的矿业权“价款”的概念，同时提出招标投标的方式出让矿业权的相关规定。2000 年《矿业权出让转让管理暂行规定》增加了矿业权拍卖出让。2003 年《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行)》增加了矿业权挂牌出让。

2005 年《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》要求全面实行探矿权、采矿权有偿取得制度，采取市场竞争方式出让探矿权、采矿权，积极探索矿产资源税责征收与储量消耗挂构的政策措施。协议出让范围不断收缩，市场配置资源逐步占主导。

2006 年《关于进一步规范矿业权出让管理的通知》（简称《通知》）将矿产资源划分为高风险（一类）、低风险（二类）、无风险（三类），实行不同的出让方式，煤炭被划分为低风险（二类），即可按招标拍卖挂牌方式出让探矿权。同时，《通知》增加了允许以协议方式出让的类型，对应实行招拍挂方式出让的，符合规定类型，经批准可以协议方式出让。

2006 年《关于深化探矿权、采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》明确探矿权、采矿权价款一律不再转增国家资本金或以折股形式缴纳，采矿权人无偿占有属于国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权，由国土资源管理部门会同财政部门进行清理，并对清理后的探矿权、采矿权进行评估，其中采矿权按照剩余资源储量进行评估。2015 年《矿产资源领域专项整治行动工作方案》要求研究完善矿业权招拍挂出让管理办法，扩大市场竞争方式出让矿业权范围，进一步严格规范协议出让。

（3） 矿业权出让全面市场化

2017 年之后矿业权管理市场化出让大踏步前进。2017-2022 年申请在先出让方式基本已退出历史舞台，协议出让范围已得到严格限制，有偿竞争性出让制度被全面推进。2017年《矿产资源权益金制度改革方案》，将只对国家出资探明矿产地收取、反映国家投资收益的探矿权和采矿权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益。

2017 年《矿业权出让收益征收管理暂行办法》提出矿业权出让收益市场基准价概念，采用基准价和评估价就高原则来综合确定出让收益，矿业权出让收益以金额形式征收占主导,并探索出让收益率形式征收方式。

2023 年《矿业权出让收益征收办法》明确出让收益率征收方式占主导。2024 年《中华人民共和国矿产资源法（2024 年修订）》中将多年来实践中行之有效的招标拍卖挂牌出让矿业权的制度上升为法律，矿业权出让纳入统一的公共资源交易平台体系。

二、矿业权出让制度变迁的两条隐含线索

（1） 矿业权主要出让方式比较

竞争性出让符合发展趋势。我国在不同阶段中一共出现过5 种矿业权出让方式，即申请批准方式、协议方式、招标方式、拍卖方式和挂牌方式。其中申请批准方式和协议方式属于非竞争性出让方式，两者本质上均属于行政审批，由管理部门自主确定矿业权受让主体。两者定价机制存在差异，协议方式要比较评估价值和市场基准价孰高。

根据自然资源部2023年发布的《矿业权出让收益市场基准价制定指南》，市场基准价原则上每三年更新一次。在非竞争性出让方式中，受让主体与管理部门就用矿事宜进行一对一协商，达成矿业权出让合意并签订合同。

两者不同的地方在于定价方式存在差异。受计划经济体制影响，在相当长的阶段下，非竞争性出让一直为矿业权最主要的出让方式。虽然非竞争性出让在历史发展阶段中发挥了很多积极作用，但随着我国经济体制不断转变发展，非竞争性出让方式也暴露出诸如矿业权出让价格经常与实际价值偏离、符合条件的矿业企业的资源获取诉求难以得到满足、对资源管理部门管理难度较大进而增加国有资产流失风险等弊端。因此竞争性出让方式的全面发展也是顺应趋势。

竞争性出让方式包括招标方式、拍卖方式和挂牌方式。其中招标方式与其他两种方式的定价机制存在差异，拍卖和挂牌方式在交易形式上有所不同。整体来看，竞争性出让机制可以更好地调配资源，提升效率。

（2）现阶段矿业权有偿使用制度解构

矿业权背后的三种身份。在我国现行矿产资源法律制度框架下的矿业权市场体系中，政府实际上同时拥有三种身份：第一是矿产资源所有者的特殊主体，第二是矿业权市场管理者的行政主体，第三是矿产地/勘查地勘查投资者的投资主体。2015 年《生态文明体制改革总体方案》完善了矿产资源有偿使用制度。要求建立符合市场经济要求和矿业规律的探矿权采矿权出让方式，原则上实行市场化出让，国有矿产资源出让收支纳入预算管理。

理清有偿取得、占用和开采中所有者、投资者、使用者的产权关系，研究建立矿产资源国家权益金制度。调整探矿权采矿权使用费标准、矿产资源最低勘查投入标准。推进实现全国统一的矿业权交易平台建设，加大矿业权出让转让信息公开力度。2020 年《中华人民共和国资源税法》规定，在中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域开发应税资源的单位和个人，为资源税的纳税人，应当依照本法规定缴纳资源税。该法律明确资源管理者和使用者的税务关系。

三种身份内在的利益传导机制。三种身份均凭借相应的经济手段实现其经济权利，尽管在实践中曾经存在一些争议。从财产所有者角度来看，资源使用者在获得探矿权或采矿权时需向所有者支付使用费，同时在采矿过程中消耗国家矿产资源需要也支付一定费用，因此企业需要向所有者缴纳探矿权、采矿权使用费和矿产资源补偿费。这部分费用计入企业的当期损益。从行政管理者角度来看，征收资源税可调节资源级差收入并体现国有资源有偿使用原则。

根据2017 年《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29 号），按清费立税原则，将矿产资源补偿费并入资源税。从地勘投资者角度来看，前期地质勘探活动经费均由政府承担，因此地勘成果资产的出让和未来回报也需要通过购买价格和价款的形式进行回收。整体来看，矿业权有偿使用制度是市场化配置资源的基础。

财产所有者视角下的收益构成。根据《矿产资源开采登记管理办法（2014 修订）》，国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳，标准为每平方公里每年 1000 元。根据《矿产资源权益金制度改革方案的通知（国发〔2017〕29 号）》，在矿业权占有环节，将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。

行政管理者视角下的收益构成。根据 2020 年《中华人民共和国资源税法》所附《资源税税目税率表》，煤炭的征税对象为原矿和选矿，计征方式为从价计征，对应税率范围为2%-10%。具体适用税率由省、自治区、直辖市人民政府统筹考虑该应税资源的品位、开采条件以及对生态环境的影响等情况，在《税目税率表》规定的税率幅度内提出。因此原煤应纳税额=原煤销售额×适用税率；洗选煤应纳税额=洗选煤销售额×折算率×适用税率。

地勘投资者视角下的收益构成。根据 2023 年《矿业权出让收益征收办法》，矿业权出让收益=探矿权（采矿权）成交价+逐年征收的采矿权出让收益。其中，逐年征收的采矿权出让收益=年度矿产品销售收入×矿业权出让收益率。矿产品销售收入为按照矿业权人销售矿产品向购买方收取的全部收入确定，不包括增值税税款。《矿业权出让收益征收办法》附录中明确给出煤炭矿业权出让收益率为 2.4%。