交通客运行业政策现状及市场前景
思瀚产业研究院    2024-01-04

城市公共交通行业属公益性行业，其特点是业务运营不以盈利为目的，资金投入量大，采取垄断经营可以产生规模化效应，其涉及面广且关系到居民切身利益，因而其服务的价格、线路设置、运营时间、车辆配置等方面均受到政府有关部门的严格控制和监管。

作为影响城市发展和国计民生的重要公用事业行业，交通客运业务受宏观经济波动影响较小，属于非周期性行业。城市公共交通行业作为影响城市发展和国计民生的重要公用事业行业，受到政府有关部门的严格控制和监管，在经营成本一定的情况下，企业的效益在很大程度上取决于政府对服务产品的定价。燃油价格、人工成本、优惠乘车以及轨道交通大幅扩容等因素成为影响该行业的主要因素。

（1）交通客运行业现状

城市公共交通是满足人民群众基本出行的社会公益性事业，是交通运输服务业的重要组成部分，与人民群众生产生活息息相关，与城市运行和经济发展密不可分，是一项重大的民生工程。推进城市公共交通行业健康发展，保证城市公共交通平稳有序运行，对于促进经济社会可持续发展、改善城市人居环境、保障广大人民群众基本出行权益至关重要。“十四五”时期，是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，新型城镇化建设快速推进，城市公共交通发展将迎来重要的战略机遇期和攻坚期。

1）提升公交出行的快捷性。构建城市公共交通快速通勤系统。城区常住人口 300 万以上城市基本建成公交专用网络，与城市轨道交通、快速公交交通系统等共同构成城市快速通勤系统。加快城际轨道交通建设，在长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原等主要城市群形成以城际轨道交通网络为主骨架的城际客运快速通勤系统。

2）建设城市公交智能化应用系统。深化城市公交智能化应用示范工程，加快推进城市公交信息资源的深度开发和综合利用，为管理部门和运营企业科学决策提供支撑。城区常住人口 100 万以上的城市全面建成城市公共交通运营调度管理系统、安全监控系统、应急处置系统。

推进“互联网+城市公交”发展。充分利用社会资源和企业力量，大力推进大数据、云计算、移动互联网技术在城市公交出行信息服务领域的广泛应用，推动具有城市公交便捷出行引导的智慧型综合出行信息服务系统建设，向公众提供全链条、全方式、全区域的综合交“一站式”信息服务。

3）缓解城市交通拥堵。合理选择交通疏导措施，充分考虑人口规模、地理形态、空间布局和交通发展阶段的差异性，引导各地依法建立以经济手段为主、行政手段为辅的差异化交通拥堵治理措施。改善慢行交通出行环境。构建“安全、公平、便捷、连续、舒适、优美”的步行、自行车等慢行交通系统，引导公众选择绿色方式出行。加

强城市静态交通管理，科学规划停车设施，支持对中心城区实行分区域、分时段、分标准的差别化停车收费政策。落实城市建设项目交通影响评价制度。对规划建设航空港、铁路客运站、水路客运码头、公路客运站、居住区、商业区等大型建设项目，组织开展交通影响评估。

（2）交通客运行业政策及前景

我国政府对优先发展城市公共交通十分重视，不断加大政策扶持力度。2004 年建设部出台了《关于优先发展城市公共交通的意见》（建城[2004]38号），首次在国家政策层面提出了“城市公共交通是关系国计民生的社会公益事业”的定位。

2005 年 9 月，在《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发[2005]46 号）文中明确提出，要对城市公共交通提供财政支持，各地政府要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设以及车辆和设施装备的配置、更新给予必要的资金和政策扶持；同时要求规范补贴制度，提出建立规范的成本费用评价制度和政策性亏损评估制度，对公共交通企业的成本和费用进行年度审计与评价，合理界定和计算政策性亏损，并给予适当补贴；对公共交通企业承担社会福利（包括老年人、残疾人、军人免费乘车，学生和成人持月票乘车等）和完成政府指令性任务所增加的支出，定期进行专项经济补偿。

2006 年国家四部委联合下发了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城[2006]288 号），再一次强调了“城市公共交通是关系国计民生的社会公益事业”的定位。2007 年国务院法制办公室公布了《城市公共交通条例(草案)》公开征求意见的通知，在《城市公共交通条例(草案)》的第一章总则第三条又一次明确规定“城市公共交通是公益性事业”，首次在法律、法规层面上明确了我国公共交通的“公益性”定位。

近年来国务院及中央各部委制订了一系列有利于公共交通优先发展的政策和法规，努力创造公交发展的优良环境，尤其是 2007 年国务院法制办公开征求意见的《城市公共交通条例(草案)》，为制定一部公共交通行业的法律迈出了坚实的步伐。

为使公共交通系统能够得到更大的发展，并在城市交通中保持基础地位，借鉴欧美国家的做法，2010 年我国制定了《公共交通法》，其内容包括公共交通优先政策、市场竞争政策、公交财政支持及补贴政策、公共交通管制体制等，从而在法律层面确保和落实优先公交发展，营造有利于城市公共交通优先发展、健康发展的社会氛围，促进城市公共交通与城市经济社会协调发展，可以确保交通客运健康持续发展。

2012 年 10 月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，确定了优先发展公共交通的任务，要求城市政府必须树立公共交通优先发展理念，将公共交通放在城市交通发展的首要位置，要将公共交通发展资金纳入公共财政体系。2012 年 12 月，国务院发布《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，指出“优先发展公共交通是构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择”。《意见》指出要加大政府投入，重点增加大容量公

共交通、综合交通枢纽、场站建设，增加车辆设备购置和更新的投入。2013 年，交通运输部出台《交通运输部关于贯彻落实<国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见>实施意见》，明确了落实城市公交优先发展的举措。2016 年，交通运输部印发了《城市公共交通“十三五”发展纲要》的通知，确立了到 2020 年，初步建成适应全面建设小康社会需求的现代化城市交通体系的具体目标。

2021年，国务院印发《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》的通知，提出要打造多模式便捷公共交通系统。深入实施公交优先发展战略，持续深化国家公交都市建设。大城市形成以地面公交为主体的城市公共交通系统，发展重要客流走廊快速公交。中小城市提高城区公共交通运营效率，逐步提升站点覆盖率和服务水平。

推广城市道路交通信号灯联动控制，保障公交优先通行；推广在电子公交站牌、互联网信息平台等发布公共交通实时运营信息，优化换乘引导标识，普及交通一卡通、移动支付等服务，提高公共交通吸引力。