政府类基金行业政策环境、发展趋势及竞争格局
思瀚产业研究院    2024-03-12

（1）行业主管部门及政策环境

近年来，国家出台多项有利于政府引导基金发展的产业政策。2014 年 5 月21 日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议提出成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模。2015 年 1 月 14 日，主持召开国务院常务会议，决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。

从国务院会议精神来看，未来引导基金的规模有望进一步扩大，对于提高创投引导基金对当地新兴产业的带动作用将有着十分重要的意义。在国家政策的积极推动下，各个地方政府陆续出台相关政策并成立了专项基金，我国的政府引导基金发展如火如荼。

2020 年，财政部文件《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》指出，近年来，各级政府批准设立的政府投资基金已经形成较大规模，对创新财政资金使用、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入发挥了重要作用。

但同时一些基金也存在政策目标重复、资金闲置和碎片化等问题，需要进一步强化政府预算对财政出资的约束，着力提升政府投资基金使用效能，实施政府投资基金全过程绩效管理，健全政府投资基金退出机制等。以此进一步加强对设立基金或注资的预算约束，提高财政出资效益，促进基金有序运行。

2021 年以来，福建、浙江、重庆、贵州等地陆续开始政府引导基金整合的尝试与探索。2021年 7 月，浙江省出台《浙江省产业基金管理办法》，将原省转型升级产业基金、省乡村振兴投资基金、省农产品流通基金整合组建成省产业基金统一运作；2021年 8 月，福建省发布《福建省级政府投资基金设立方案》，拟整合 6 只基金，以支持创新创业、产业转型升级、中小企业发展，以及基础设施、公共服务等领域；

2021 年 12 月 24 日，上海科创集团与浦东科创集团进行联合重组，以股权为纽带，将浦东科创集团 51%股权由浦东新区国资委划入上海科创集团，组建形成新上海科创集团，预计管理规模将超过 1,200 亿元，累计直接投资项目超过 360 家，参股创投基金超过 160 家，参股基金投资项目超过 1,800 家，培育科创板上市企业 51 家。地方政府通过统筹管理、归集分散资金、聚集投资重心等方式对政府引导基金进行优化整合，可有效加强政府资金政策效果，从而提升政府资金使用效益。

（2）行业发展概况

经济发展结构调整，政府引导基金发挥效能。目前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。积极培育发展战略性新兴产业、鼓励中小企业特别是科技类企业的创新、创业成为加快我国产业转型升级、推动经济持续稳定发展的重要举措。政府引导基金作为财政支出的创新方式之一，以扶持区域产业发展为使命和责任，在培育新经济、新动能方面扮演着越来越重要的角色。

政府引导基金除了为市场提供了一个资金来源渠道之外，还能通过政府信用吸引民间资本、国外资本进入创业投资领域，同时也能通过设计相应的“让利机制”，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金进入投资领域，降低其资本风险。政府引导基金一方面通过杠杆比例放大财政扶持资金，以市场化运作方式投入到技改、技术进步和科研开发产业化等方面，加大产业重组、企业并购力度，促进经济结构调整、产业结构调整和资源优化配置。另一方面能够顺应国家产业发展的政策与方向，使注入行业的资本有更高的利用率，保证了行业在后期发展中具备较强的生命力。

（3）行业发展趋势

在国家创新创业发展的背景下，引导基金作为政府推动私募股权投资市场发展从而促进创新创业的重要工具，已经成为中国股权投资市场不可或缺的投资者。自 2015 年 12 月财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210号）以来，我国政府引导基金出现了井喷式发展。除传统的环渤海地区、长三角地区及珠三角地区经济发达地区以外，湖南、湖北、江西、安徽、河南等中部和内陆地区设立政府引导基金的热情同样高涨，西部偏远地区也逐渐开始进行设立政府引导基金的尝试，政府引导基金进入了一个跃进式的发展新阶段。

根据清科研究中心统计，截至 2021 年末，国内共设立 1,988 支政府引导基金，目标规模 12.45 万亿元人民币，已到位规模 6.16 万亿元人民币，资金到位率约 49.48%。整体来看，我国引导基金的设立步伐和资金到位均有所放缓，引导基金发展进入存量优化阶段。

2021 年新设引导基金 115 支，基金目标规模 6,613.62亿元人民币，已到位规模 3,831.95 亿元人民币。2021 年，我国设立的政府引导基金中地市级、区县级居多，引导基金设立级别呈现下沉式特点，更多的地市级、区县级引导基金设立定位更加聚焦特定领域。

2021 年，地市级引导基金新设最多，数量达 52 支，目标规模 2,515.54 亿元，已到位规模 1,247.29 亿元。国家级政府引导基金中国国有企业结构调整基金二期设立，聚焦国有企业改革，大力培育战略新兴产业等。

（4）行业竞争格局

2021 年，我国设立的政府引导基金主要以产业基金为主，投资领域以高端制造业、生物医药、新能源等战略新兴领域为主。从实际操作来看，我国政府引导基金的运作主要可以划分为创业投资引导基金、产业投资引导基金、基础设施和公共服务投资引导基金三大类型。

创业投资引导基金主要是指通过扶持创业投资机构，进而带动社会资本支持创新创业和支持中小企业发展；产业投资引导基金主要是指以扶持重点产业发展为方向，培育新兴产业，促进企业做大做强的政府引导基金；基础设施和公共服务投资引导基金主要是支持基础设施和公共服务领域。截至 2021 年末，我国政府引导基金总体数量仍以地市级、区县级居多。部分下级政府引导基金逐渐申请上级政府引导金的出资，形成上下联动模式。

中央层面，政府引导基金设立的步伐不减。继 2015 年决定设立 400 亿国家新兴产业创业投资引导基金和 600 亿国家中小企业发展基金后，2016 年接连设立了多只规模超千亿的政府引导基金。2017 年 5 月 9 日，规模近 180 亿元的国投创合国家新兴产业创业投资引导基金正式揭牌，标志着作为国家级政策性创投母基金完成募集工作，将顺利展开投资运营。

而在省级层面，大部分省级政府都已经设立引导基金，北京市、上海市、天津市和重庆市四个直辖市在引导基金设立方面属于前列。同时，政府引导基金目前已经扩延至地级市、区县及开发区等层面，如苏州工业园区创业投资引导基金等。

2021 年，政府引导基金新设立 99 支产业基金、11 支创投基金和 5 支 PPP 基金，从扶持方向来看，新设立的产业基金围绕新兴产业、医疗、生态价值、文化、扶贫、人才建设等方向。2022 年上半年，我国区县级和地市级政府引导基金数量占比分别为 50%、33%。

2022 年以来，多地政府在设立引导基金时不再局限于委托当地金融类国企作为基金管理人，而是主动在外地寻找具有先进管理经验的金融机构，这一做法可以帮助地方政府从专业角度来挑选合适的 GP 来管理子基金，更好地监督子基金管理人对母基金各项规定要求的执行情况，更合理地设计引导基金制度条款。