中国政府引导基金行业产业政策分析报告
思瀚产业研究院    2024-04-09

近年来，政府对企业的扶持方式从直接资金支持逐渐向采用引导基金等形式转变。随着多项监管政策法规的落地，政府引导基金逐渐步入规范运营。2013-2022 年期间，政府引导基金数量增加 1,318 只，CAGR（复合年均增长率）为24.50%；政府引导基金自身规模增加 26,371 亿元，CAGR 为 44.34%。

截至 2022年末，各级政府共成立 1,531 只政府引导基金，自身规模累计达 27,378 亿元。截至 2022 年末，新设政府引导基金数量和自身规模均超过 2021 年。自 2020 年新冠疫情以来，新设立政府引导基金数量与规模均呈现稳步回升趋势。现阶段，国家级政府引导基金数量最少但平均规模最大，市级政府引导基金规模及数量占比双高。截至 2022 年末，国家级政府引导基金数量占整体数量比重最低，仅为 1.50%；但是自身规模占整体规模比重达7.47%，单只基金平均规模最大。

市级政府引导基金数量为 817 只，占整体数量比重为 53.40%，自身规模为 11,686 亿元，占整体规模比重为 42.69%，均为最高。区县级政府引导基金平均自身规模最小。从自身规模来看，2022 年新增省级政府引导基金规模为 1,343亿元，较 2021 年上升了 19.81%；新增市级政府引导基金规模为 1,004 亿元，较2021 年下降了 12.62%；新增区县级政府引导基金规模为 366 亿元，较 2021 年上升了 53.87%，政府引导基金的设立有向区县级下沉的趋势。

区县级政府引导基金需要省级或市级政府的支持，如海南省新设 15 亿元规模的儋州洋浦发展投资基金和产业引导基金即是从省级战略层面，统筹财力资源，带动和引导社会投资设立的，旨在促进洋浦地区智能化发展。从设立数量来看，2022 年新增各级政府引导基金数量均较 2021 年上升，并且新增省级、市级和区县级政府引导基金数量已超 2021 年水平近一倍。省级新增政府引导基金共 24 只，其中 50%在华东地区，集中于福建和安徽两省，江西省新设政府引导基金规模突出，单只政府引导基金认缴规模达 600 亿元。

地域分布来看，截至 2022 年末，华东地区累计成立 677 只政府引导基金，自身规模达 9,892 亿元，数量和自身规模均位居全国首位；华北地区累计成立 239只政府引导基金，自身规模达 5,881 亿元，位居全国第二；华南地区累计成立 212只政府引导基金，自身规模达 4,508 亿元，位居全国第三。

从自身规模增长情况来看，华东地区 2022 年政府引导基金自身规模增长 1329.1 亿元，因政府引导基金自身累计规模基数较大，以 17.14%的增长率位居第三；东北地区因政府引导基金自身累计规模较小，以第三高的增长规模（201 亿元），达到 46.31%的最高增长率；西南地区政府引导基金自身规模增长 405.5 亿元，增长率达到 22.76%，增长金额和增长率均位居第二。

近年来，我国逐步进入依靠创新驱动发展的新阶段，创业投资作为推动产业结构调整和升级的助力作用日渐增强。从政府职能角度出发，对创新型企业的扶持从直接资助到采用以市场化机制运行的政府引导基金形式，对发挥财政资金杠杆放大效应、实现财政资金的有效回收和滚动使用、促进创新型经济加快成长具有重要意义。

2014 年 5 月，主持召开国务院常务会议，提出大幅增加国家创投引导资金促进新兴产业发展，相关措施包括成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新兴产业创业投资引导基金等。

2014 年 8 月，中国证监会发布《私募投资基金监督管理暂行办法》，为促进各类私募基金尤其是创业投资基金发展的政策体系建立奠定了法律基础。

2014 年 12 月，中国保监会印发《关于保险资金投资创业投资基金有关事项的通知》，以规范保险资金投资创业投资基金行为，支持创业企业和小微企业健康发展，防范投资风险。同时，国务院于 2014 年 12 月 9 日正式公布国发[2014]62 号文件《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》，提出全面清理各地方针对企业的税收、财政补贴等相关优惠政策，体现出政府对企业的支持由补贴、税收优惠等直接扶持方式，向间接投资引导社会资本的转变。

2015 年 1 月，国务院常务会议决定设立 400 亿元国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。为提高国有资本从事创业投资的积极性，2015 年 8 月 11 日，财政部颁布《关于取消豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务审批事项后有关管理工作的通知》，符合条件的国有创业投资机构和国有创业投资引导基金，投资于未上市中小企业形成的国有股，可申请豁免国有股转持义务。

2015 年 9 月，国务院常务会议进一步决定建立总规模 600 亿元的国家中小企业发展基金，其中，中央财政通过整合资金出资 150 亿元，创新机制发挥杠杆作用和乘数效应，吸引民营和国有企业、金融机构、地方政府等共同参与，撬动更大规模的社会资本投入，通过设立母基金、直投基金等，用市场化的办法，重点支持种子期、初创期成长型中小企业发展。

2015 年 11 月 12 日，财政部以财预[2015]210 号印发《政府投资基金暂行管理办法》。

2016 年 12 月 30 日，为优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持领域和产业，国家发展改革委以发改财金规[2016]2800 号印发《政府出资产业投资基金管理暂行办法》。

2018 年 3 月 28 日，财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23 号），旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为，与地方政府债务管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府债务风险。

2019 年 1 月，国务院办公厅印发《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》，指出要针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，推动种子基金、风险投资基金投资企业发展早期。国家也开始鼓励政府引导基金参与到直接投资行为中来，并且引导资金更均衡地投向各阶段，改善早期阶段投资少的局面。在国家大力支持创新创业的背景下，政府引导基金作为政府推动私募股权投资市场发展从而促进创新创业的重要工具，已经成为中国股权投资市场不可或缺的投资者。

2020 年 8 月 28 日国务院批复的《深化北京市新一轮服务业扩大开放综合试点建设国家服务业扩大开放综合示范区工作方案》中明确支持：(北京市)在现行私募基金法律法规框架下，设立私募股权转让平台，拓宽私募股权和创业投资退出渠道。

2020 年 12 月 10 日证监会对上述《工作方案》中的相关内容进行批复：同意在北京区域性股权市场开展股权投资和创业投资份额转让试点，拓宽股权投资和创业投资的退出渠道。2020 年 9 月 9 日北京市国资委发布《北京市国资委国有经济“十四五”发展规划》中明确以下战略：开展股权投资和创业投资份额转让试点，支持企业参与发起设立 S 基金，拓宽股权投资退出通道。

2021 年 7 月15 日中共中央、国务院印发的《中共中央国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区意见》中提出：在总结评估相关试点经验基础上，适时研究在浦东依法依规开设私募股权和创业投资股权份额转让平台，推动私募股权和创业投资股权份额二级交易市场发展。

2021 年 11 月 30 日证监会对上述《意见》中的相关内容进行批复：同意在上海区域性股权市场开展私募股权和创业投资份额转让试点。份额转让试点将依托上海股权托管交易中心开展，逐步拓宽私募股权和创业投资退出渠道，促进私募基金与区域性股权市场融合发展，助力金融与产业资本循环畅通。

2022 年 3 月 16 日，国务院成立社会责任局，明确提出“抓好中央企业社会责任体系构建工作，指导推动企业积极践行 ESG 理念，主动适应、引领国际规则标准制定，更好推动可持续发展”。国资委、证监会、银保监会、中基协和各证券交易所，配合顶层设计、通过相应政策的出台、逐步加强对上市公司 ESG 信息披露的监管，推动建立具有中国特色的 ESG 信息披露规则、ESG 绩效评级和 ESG 投资指引，为中国 ESG 发展贡献力量。

尽管近年来我国政府引导基金发展较为迅速，但还存在市场化运行机制不完善的问题，基金在项目筛选能力、投资策略限制、激励机制等方面仍有待改善。近年来，强化财政出资约束、全过程绩效管理、健全退出及容错机制是政府引导基金的政策方向。

上述政策健全和完善了政府出资产业投资基金的行业监管体系，在国家层面对政府产业基金进行规范和引导，有利于政府引导基金的健康发展。随着配套政策的逐步落实和更多财政资金的进入，未来我国政府引导基金将进一步规范发展。

思瀚发布《2023-2028年中国政府引导基金行业产业政策与市场前景预测报告》