股权投资行业监管政策、发展现状及未来发展趋势分析
思瀚产业研究院 格力金融    2024-06-05

广义上股权投资是指相对债券投资的权益性投资，如对实业投资及证券投资均属于股权投资范畴；狭义上股权投资即是指对非上市股权进行投资，以资本利得为主要盈利模式的权益性投资，主要包括创业投资及私募股权投资。随着股权投资业务的不断发展，股权投资的投资标的、募集方式及运作模式都在不断延伸。

（1）发展历程及主要监管政策

作为多层次资本市场的重要组成部分，中国股权投资市场经历经近四十年的发展，取得显著成效，机构数量、市场规模不断提升，在促进创新资本形成、发展直接融资、助推产业转型升级等方面发挥了重要作用，已经成为促进新旧动能转换的“发动机”、推动经济结构优化的“助推器”、优化资源配置的“催化剂”和服务实体经济发展的“生力军”。

中国股权投资行业发展历程主要历经三个重要阶段：

2008 年以前的起步阶段：1985 年，国家科委和财政部等联合设立了中国新技术创业投资公司，中国股权投资行业进入萌芽期。1992 年，第一家外资投资机构 IDG 进入中国；1995 年，《设立境外中国产业投资基金管理办法》通过，鼓励大批外资机构进入中国，接下来一段时期内我国股权投资市场主要由美元基金主导。

此后，随着成思危“一号提案”、外资开放、《新合伙企业法》等相关制度陆续出台，行业规模逐步发展。2008 年金融危机期间，外资机构受到较大冲击，本土机构开始崛起。截至 2008 年底，活跃机构约 500 家，市场规模突破万亿元。

2009 年至 2017 年的量增阶段：随着 2009 年创业板设立、2014 年《私募投资基金管理人登记和备案办法》出台，在“大众创业、全民创新”的倡导下，中国股权机构进入快速发展阶段。此外，2015年的《政府投资基金暂行办法》、2016 年的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》相继出台，政府引导基金的数量与规模日益提升。越来越多的机构纷纷入场，为股权投资市场注入活力。

截至 2017 年底，活跃机构约 3,500 家，市场规模约 7万亿。

2018 年以来的质升阶段：2018 年《资管新规》落地，金融去杠杆的大背景下影子银行信用收缩，股权投资市场也结束了非理性繁荣，募资规模、投资金额出现回调。随着2019年科创板设立、2020年创业板注册制改革完成、2023年全面注册制落地，IPO 退出方式迎来重大利好。在质升阶段中，管理人的投资能力、风险控制、投后管理变得愈发重要，随着尾部机构的逐步出清，头部机构的规模效应日益凸显。截至 2022 年末，活跃机构约 4,000 家，市场规模约 8万亿。

随着国内资本市场的日益成熟、行业监管政策的逐步落定与完善，我国就股权投资行业建立了较为完善的法律制度。影响行业的重要政策法规涵盖了行业管理、税收政策、企业国有产权交易制度、政策性创业投资引导基金、退出渠道多个方面。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，伴随“十四五”《规划纲要》的出台，将创新驱动作为首要任务，强调要把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，协同推进科技创新、产业发展和数字化转型。股权投资作为直接融资的重要工具、创新资本形成的主要载体，在深入贯彻新发展理念、加快构建新发展格局中的功能将更加凸显。

2013 年 6 月 27 日，中央编办发布《关于私募股权基金管理职责分工的通知》，明确VC/PE主归证监会监管，由证监会负责制定私募股权基金实行事后备案管理，负责统计和风险监测，组织开展监督检查，依法查处违法违纪行为，承担保护投资者权益工作。

为进一步扶持和鼓励创业和私募股权投资企业的发展，我国近年来先后出台了《创业投资企业管理暂行办法》《合伙企业法》《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》《私募投资基金监督管理暂行办法》《关于保险资金投资创业投资基金有关事项的通知》等一系列法律法规。

2015 年 9 月，国务院印发《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》，提出众创、众包、众扶、众筹“四众”支撑平台快速发展。2016 年 9 月，国务院印发《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》，从培育多元创业投资主体，赋予天使投资人作为个人创业投资主体地位；股债联动，多渠道拓宽创业投资资金来源；加大政策扶持力度，强调投资方向引导；着力构建法律保障体系，完善相关法律法规；更好发挥资本市场功能，完善创业投资退出机制等十个方面明确了全面推进创业投资体制建设的新要求。

《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》在充分强调创业投资重要作用和已取得成绩的基础上，突出强调“持续健康发展”，对于促进创投行业从过去单纯数量和规模的外延式增长，向高质量和高效率的内涵式增长转变，具有重要的现实意义。

2016 年，在证监会指导下，中国基金业协会先后出台了 7 个管理办法（募集行为、登记备案、信息披露、投顾业务、托管业务、外包服务、从业资格）和 2 个指引（内部控制、基金合同），初步建立了私募基金适度的监管框架，引导了私募基金行业的规范运作。

2017 年 5 月 3日，《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税〔2017〕38 号），提到符合《创业投资企业管理暂行办法》或《私募投资基金监督管理暂行办法》规定的创业投资企业，完成备案且规范运作，符合相关条件的可享受税收试点政策，都为我国创投行业的发展提供了有利的政策支持。

2017 年，中国基金业协会发布《私募投资基金服务业务管理办法（试行）》，同时废止原《基金业务外包服务指引（试行）》，旨在明确私募基金服务机构与私募基金管理人的法律关系，梳理服务业务类别（包括基本业务，以及基金份额登记、基金估值核算、信息技术系统等三项重点业务），提出各类业务职责边界，明确登记条件和自律管理要求，引入服务机构的退出机制，引导市场各方各尽其责，打造良好的行业生态。

2020 年以来，监管部门加速了股权投资行业的立法进程，制定并颁布了一系列的规章制度。2020 年 3 月，证监会修订并发布《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》，上海证券交易所、深圳证券交易所同步修订实施细则，3月 31日起正式实施。

2020年 7月 8日，国务院 2020年立法工作计划发布，拟制定、修订的行政法规中，包含《私募投资基金管理暂行条例》。2020年9月11日，证监会就《关于加强私募投资基金监管的若干规定（征求意见稿）》公开征求意见，并于 2021 年 1 月 8 日发布正式稿。随着一系列文件的出台，股权投资行业的制度建设更加健全、规范、完善，为行业的发展提供了坚实的制度保障。

国家从政策扶持与加强监管两方面同时着手，能够更充分发挥创业投资/私募股权投资基金支持创新创业、支持高新技术和中小微企业发展、服务实体经济的作用，也有利于优秀私募机构做大做强，引导真正专业、规范的私募机构开展业务，为私募股权及创业投资行业的健康、规范、持久发展营造了良好的政策法规环境。

（2）发展现状

1）整体市场环境

2015 年以来，在“双创”政策与金融改革的实施推动下，股权投资作为服务实体经济的重要手段得到了多方面的支持。近年来全国各地的创投扶持政策加速出台，2022 年已有十余个省市和下级地区紧密发布创业投资或股权投资支持政策，在吸引创投资源落地、完善募投退良性循环、人才引进等方面提出多项有力举措，共同引导资本向股权投资、创业投资领域聚集，进一步推动当地产业升级和科技创新发展，我国区域性科创中心和健康创投生态建设步伐逐步提速。

2017 年中国基金业协会股权投资基金新备案数量实破 7,000 支，此后备案数量有所下降，至2019年后再次回暖上升并于2021年再次迎来高点。一方面，中国基金业协会不断优化登记备案标准和流程，登记备案效率有效提升，另一方面基金管理人募资和投资过程中的差异化需求增加导致基金结构设计愈发复杂，市场中的联接基金和项目基金数量不断增加，带动基金整体备案需求量上涨，2022 年新备案基金数量共计 8,841 支，与上年保持同等水平，维持在近年的高位。

2022年以来，“十四五”规划提出把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，推进制造业补链强链，发展壮大战略性新兴产业，并提出提高直接融资特别是股权融资比重，建立多层次资本市场体系，全面推行注册制等一系列举措。私募股权投资、创业投资作为股权融资的重要渠道之一，能够在赋能创新企业发展的同时，享受科技创新驱动发展带来的增长红利。在大额政策性基金、基建基金和大额美元基金募资的拉动下，我国存量私募股权投资、创业投资基金管理人及基金数量及规模保持增长。

截至 2022年末，我国存续私募基金管理人数量共 23,667家，其中私募股权及创业投资基金管理人共 14,303 家，合计占比 60.43%。

截至 2022 年末，我国存续私募基金数量共 145,020 支、存续规模达202,817.90 亿元，其中私募股权及创业投资基金数量为 50,876 支、存续规模为140,138.48 亿元，合计占比分别为 35.08%及 69.10%。

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2）募资情况

随着股权资本市场建设逐渐完善，近年来股权投资市场募资总量稳中有升，2021-2022 年，受国有资本股权投资参与度加深、新基建加速布局的背景下，大型政策性基金、基础设施基金集中设立，推动市场募资规模维持高位。

2022 年，国内股权投资市场新募基金 7,061 支，同比上升 1.2%，募资破 2万亿元，同比下降 2.3%。细分市场来看，早期投资市场新募基金 135 只，募资总额为 251.79 亿元；VC市场新募基金 1,835 只，募资总额为 5,235.94亿元；PE市场新募基金 5,091 只，募资总额为 16,094.83 亿元。

币种分布来看，2022 年人民币基金的募资表现依旧稳定，新募基金数量和规模相比 2021 年均小幅提升。2022 年共计 6,947 只人民币基金完成新一轮募集，同比上升 2.4%，募资规模达19,086.50亿元人民币，同比上升4%。

新募大额人民币基金多为投向较为明确的政策性基金、基础设施投资基金和房地产投资基金，出资较为灵活的项目基金、小型产业基金等小规模基金的数量占比延续上升趋势，推动市场募资结构持续分化。外币基金募资仍旧面临严峻挑战，2022 年股权投资市场新募外币基金共114 支，同比下降 40.6%，就当前形势来看，外币基金募资节奏整体持续放缓，未来仍存在较大的不确定性。

募资端资金来源显示国有资本活跃度进一步加强，从人民币基金的管理人的国资背景来看，新募集基金规模与其管理人国资属性呈现较明显的正向关系，除不足 1 亿元人民币的小规模基金外，其余各规模区间的新募基金中，国资背景管理人所管基金的总规模占市场整体比例均超过五成。

3）投资情况

在证券市场表现低迷、国内外经济发展不确定性因素叠加的背景下，在经历 2021年的补足式增长后，2022年中国股权投资市场回归平稳，投资案例数和投资金额均有所降低，同比分别下滑 13.6%和 36.2%。产业结构升级背下国有资本赋能硬科技产业发展，半导体，清洁技术，汽车等领域获大量资金注入，带动 TOP100 的投资案例合计吸纳了超 2,900 亿元人民币，占市场总投资金额的32.6%。

2022 年，中国股权投资市场共发生投资案例 10,650 起，同比下降 13.6%，投资总金额9,076.79亿元，同比下降36.2%。从细分市场来看，早期投资市场投资案例数 1,277 起，投资总额为 148.86 亿元；创业投资市场投资案例数 4,515 起，投资总额为 2,486.73亿元；私募股权投资市场投资案例数 4,858起，投资总额为6,441.19 亿元。

投资行业分布方面，行业集中度进一步加深，硬科技领域吸引力居高。2022 年，IT、半导体及电子设备、生物技术/医疗健康、机械制造、清洁技术、汽车、互联网等行业投资案例及金额靠前，其中，半导体及电子设备、机械制造、清洁技术、汽车等行业在股权投资行业热度不佳的大背景下仍逆势上扬。

2022年，半导体及电子设备行业投资案例 2,475起，同比上升 27.5%、投资金额1,324.23 亿元，同比下降 10.4%；机械制造行业投资案例 804 起，同比上升20.5%、投资金额 518.54 亿元，同比下降 16.6%；清洁技术行业投资案例 451 起，

同比上升35.8%、投资金额688.60亿元，同比上升22.4%；汽车技术行业投资案例 273起，同比上升 33.8%、投资金额 592.36亿元，同比上升 36.2%。总体看，随着经济结构转型升级，投资方向逐步转向硬科技、新经济等领域。

投资地域分布方面，江苏、北京、上海、深圳、浙江、广东（不含深圳）等地仍是投资最为活跃地区，2022 年六地合计投资案例 8,206 起，投资规模达6,629.06 亿元，占比分别为 77.05%及 73.03%。此外，在多地频出鼓励政策及地方国资进场的背景下，四川、安徽、山东、湖北等地投资活跃度持续上升。

投资阶段分布方面，市场投资仍以中后期为主，2022 年，扩张期及成熟期投资案例分别为 4,596 起及 1,896 起，投资金额分别为 4,336.12 亿元及 2,872.44亿元，投资金额合计占比达到 79.42%。投资轮次方面，2022 年，股权投资市场仍以B轮前投资为主，天使轮、Pre-A轮、A轮、B轮投资案例分别为1,859起、1,059 起、3,134 起及 1,676 起，投资金额分别为 353.59 亿元、285.48 亿元、2,175.75 亿元及 1,749.82 亿元，投资金额合计占比达到 50.29%。

4）退出情况

随着全面注册制的推行，多层次资本市场格局逐步完善，创新型中小企业融资渠道进一步拓宽，为以创新型中小企业为主要投资方向的私募股权基金退出提供了有利的市场环境。同时，2022 年 9 月，证监会提出研究扩大私募基金份额转让试点范围，培育专业化的私募股权二级市场，完善私募股权二级市场生态体系，以丰富股权投资基金的退出途径，加速私募股权投资机构的现金回流能力。

2022 年，中国股权投资市场共发生 4,365 笔退出案例，同比小幅下降 3.7%，其中被投企业 IPO 案例数共 2,696笔，同比下降 13.0%；并购性质的案例数量显著提升，并购借壳/SPAC的案例数合计 253笔，同比上升 29.7%；股转和回购案例数同比分别上升 10.1%、21.8%。退出方式分布方面，2022 年被投企业 PO 案例数占比 61.8%，相比 2021 年下降了 6.6 个百分点；股转和回购占比分别上升2.6 个百分点、2.3 个百分点；此外，并购退出占比也上升 1.2 个百分点。

整体来看，2022 年起，VC/PE 机构都在积极地寻求二级市场以外的退出渠道以获取现金收益、值得关注的是，随着越来越多的行业逐渐进入调整与整合阶段，叠加IPO 项目溢价降低、上市不确定性持续增强的影响，企业端被并购意愿有所增加，在此环境下，股权投资机构开始更多地关注并考虑通并购实现收益变现，带动并购退出交易热度大幅提升。

退出行业方面，2022 年，半导体及电子设备、生物技术/医疗健康、IT、机械制造、化工原料及加工退出案例靠前，分别退出 1,033 笔、982 笔、624 笔、307笔及 256笔，合计占比超 70%；退出地域方面，仍是北京、江苏、上海、浙江、深圳、广东（不含深圳）等经济发达地区较为活跃，2022 年六地合计退出案例 3,151 笔，占比为 72.19%。

（3）未来发展趋势

从 2021年底的中央经济工作会议到 2022年 3月召开的“两会”都把稳增长放在首要位置，《政府工作报告》提出今年 GDP 增长 5%左右的目标，显著高于去年 3%的增长，还提出要“全面深化改革开放，大力提振市场信心，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作，实现质的有效提升和量的合理增长。”政策对市场的支持和经济回暖有助于提升企业和投资者的信心，改善市场预期，带动股权投资市场整体回暖。

同时，随着近年来国资机场，国资已经成为中国股权投资市场最重要的资金来源。从投资市场看，国资投资人在投资市场的渗透比例大幅提升。2022 年，国资投资人在私募股权市场参与度，从 2022 年一季度的 19%上升至四季度的27%。特别是 2022 年下半年，国资系出资比例不断增长，大笔资金涌入先进工业、新能源赛道，国资系在该赛道整体出资比例大于市场化基金，同时影响了市场化基金季度出资比例不断缩水。

从募资市场看，不同形式的国资下场深度参与基金运作，多地政府主导或参与发起以“新动能”、“高质量发展”、“转型升级”、“产业发展”为主题的引导基金。2022 年 100 亿以上的人民币基金有 90%是由国资背景的管理人发起设立；50-100 亿的基金也有近 87%是国资背景；30-50 亿级别的基金当中近 60%是国资背景；而只有规模小于 1 个亿的基金中，国资占比低于 30%。2022 年来，国资开始从做 LP 慢慢蜕变为 GP，国资 GP 化的大时代已经开启。

随着注册制的全面施行，市场包容性进一步加强，缩减被投企业上市周期，“减持新规”放宽创业投资机构所持上市被投企业的减持限制，促进畅通资本正向循环，共同为股权投资市场提供更加便捷、更为丰富的退出选择。同时，私募股权二级市场基金（Secondary Fund，简称 S基金）也成为盘活基金流动性

增长的驱动因素。目前，监管亦推出多项举措支持鼓励私募股权二级市场基金发展，届时私募股权基金退出渠道有望进一步拓宽。

总体看，随着企业质量持续上升，长线资金占比逐步提升，退出生态愈发完善，管理人能力建设不断增强，专业化、体系化的市场配套服务形成助力，在利好政策不断的背景下，股权投资行业将迎来全新发展的黄金时期，有力服务实体经济，促进产业升级和科技创新。