城镇职工基本养老保险：社平工资为收支机制核心
思瀚产业研究院    2024-09-09

由于机关事业单位基本养老保险与企业职工基本养老保险正在并轨，因此本章我们直接以企业职工基本养老保险为例。企业职工基本养老保险基金的收入，主要由保险费，即企业和个人的缴费构成。当前，城镇职工基本养老保险的缴费机制和参数已经实现了机制上的全国统一：缴费基数由各地社平工资决定，缴费比例由中央统一规定。

城镇职工基本养老保险基金的支出基本完全为待遇支出。而待遇水平，则由基础养老金、个人养老金和各地的调节机制决定。其中，基础养老金和个人养老金的待遇水平根据中央确定的机制，以及各地的实际参数，遵循多缴多得、长缴多得的原则确定。调节机制，则是根据中央确定的机制与涨幅上限，由各地自行决定调整幅度和方法。

缴费：多挣多缴，缴费水平受社平工资和个人收入影响

当前，中国企业职工基本养老保险，由企业与个人按照当地工资水平，根据全国统一的比例进行缴纳。其中，企业与个人的缴费比例，分别为缴费基数的 16%和 8%。缴费基数为职工个人工资，但下限不得低于当地社会平均工资的 60%，上限不得高于当地社会平均工资的 300%。

以 2023 年度上海缴费方法为例：2022 年度上海全口径社平工资为 12183 元/月，缴费下限为全口径社平工资的 60%，即7310 元/月；缴费上限为全口径社平工资的 300%，即 36549 元/月7。若一名企业职工的工资低于 7310 元/月，则以 7310元/月为缴费基数；假设工资高于 36549 元/月，则以 36549 元/月为缴费基数；位于二者之间，则以职工个人的工资收入为缴费基数。在此基础上，企业缴纳缴费基数的 16%，职工个人缴纳缴费基数的 8%。假设一名企业职工的工资为 10000 元/月，则企业缴纳 1600 元/月，职工个人缴纳 800 元/月。

由于缴费比例统一，各地工资水平的差异，是导致各地缴费水平不同的主要原因。2022 年，我国 31 个省级行政区（以下简称“31 个省市”）当中，全口径社平工资相对较高的地区，包括上海、北京、广东等经济较为发达的地区，西藏等地广人稀、劳动力成本较高的地区，以及青海等非私营经济占比较高的地区。在这些地区，企业和个人缴纳的企业职工基本养老保险费用较高。

在实际操作过程中，各省市的一些执行细节差异，也会导致养老保险的实际缴费水平存在一定差异。

缴费比例方面，全国各地尚未实现统一。早期中国企业职工基本养老保险的各类参数由各省自行决定。在部分人口结构相对年轻、经济相对发达的省市，由于养老金收支压力较小，地方政府会将企业缴费比例设置得较低。直到 2019 年，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》后，全国才逐步开始统一缴费比例。直至目前，仍有部分省市处于过渡期之中。比如，2024 年，浙江和广东的企业职工基本养老保险企业缴费比例仍然为 15%8,9，低于全国标准一个百分点。同时，部分地区也会临时下调企业缴费比例。

比如，疫情期间，浙江就曾将企业缴费比例从 15%下调至 14%，以减轻企业的缴费压力10。缴费基数方面，各地也会根据自身情况进行一些调整。部分地区在调整缴费下限时，可能对企业和机关事业单位采取不同的方案。例如，2023 年，北京企业职工基本养老保险所采用的实际缴费下限为 6326 元/月，低于理论下限；机关事业单位基本养老保险所采用的实际缴费下限为 6678 元，与理论下限一致11。部分省内经济发展水平差异较大的省市，采用省内分档而非省内统一标准的方法，计算缴费基数和对应的上下限。

例如，2023 年，湖北省将省内的缴费标准分为三档，武汉和省直地区的经济发展水平较好，使用的缴费基数较高，黄石、十堰等市次之，荆州、鄂州等市最低12。广东省也将省内缴费标准分为了四档，广州、深圳和省直最高，珠海、佛山等次之，汕头、惠州等再次，韶关、河源等最低13,14。当经济压力较大时，各地也可能会临时将实际缴费下限降低至理论下限之下。2023 年，北京、浙江、江苏、宁夏的企业职工基本养老保险，实际采用的缴费下限分别为 6326 元/月15，4462 元/月16,17，4494 元/月18，4408 元/月19，比理论下限均少了几百元。

整体看，虽然城镇职工基本养老保险的各地参数尚未完全统一，财政补贴力度等也存在一定差别，但社平工资仍然是影响基金收入水平的主要因素。2022 年，全口径社平工资与城镇职工基本养老保险基金的人均收入水平间，大体呈现正相关关系，相关系数为 0.65。但也有少数地区例外：新疆、青海等地虽然经济发展水平和全口径社平工资相对不高，但由于非私营参保人员占比较高、财政补贴力度较大，基金人均收入水平也位于全国前列；浙江、广东由于缴费系数低于全国平均水平，因此虽然经济发展水平较好，但收入水平偏低。

待遇：多缴多得原则与常态化调整机制并存

待遇方面，城镇职工基本养老保险的待遇（基本养老金）由两部分组成：基础养老金和个人账户养老金，二者由当地社平工资和个人历史缴费水平确定。此外，各地通常还会按年对待遇水平进行一些细节调整。对此，我们同样使用企业职工基本养老保险举例。此外，对于部分特殊人群，还有过渡养老金、调节金等制度改革期间的临时措施。由于临时性措施的影响将随着时间而消退，我们暂时不再进行展开。

基本养老金：各地社平工资和企业职工历史缴费情况影响待遇水平，多缴多得、长缴多得

个人账户养老金，等于个人账户储存额除以国家规定的计发月数。其中，计发月数主要是根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定的。当个人账户储存额领取完毕后，个人账户养老金继续发放，支出由统筹基金承担。

可以看到，在当前基础养老金和个人养老金的制度设计下，当地社平工资和企业职工的历史缴费水平，是影响基本养老金水平的主要因素。通常而言，当地工资水平越高，养老金待遇水平越高；职工个人历史缴费水平越高、缴费时长越长，待遇水平越高。而到实际退休之后，当地平均工资水平的变动幅度，决定了养老金的待遇水平变动幅度。

调整机制：根据物价和工资水平变动，调整基本养老金待遇水平

除当地工资水平和职工历史缴费因素外，中国还会通过行政手段的方式，对基本养老金水平进行调整。2005 年，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，提出要“建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资和物价变动等情况，国务院适时调整企业退休人员基本养老金。各地根据本地实际情况提出具体调整方案”。中央政府负责明确养老金的整体待遇涨幅和调整方法。整体待遇涨幅方面，国务院已经连续 20 年调升基本养老金的整体待遇水平。2006 年，原劳动部和财政部明确了 2005-2007 年的基本养老金待遇按照工资增长率挂钩调整20。2008 年及以后，改为现行的调整机制，直接明确调整幅度21。到 2024 年，已经实现基本养老金的 20 年“连涨”。

中央政府明确调整方案的主要构成，包括四个部分：定额调整、挂钩调整、倾斜调整和特殊调整。其中，定额调整指直接提升养老金的金额；挂钩调整，指根据退休人员的缴费年限和当前养老金待遇水平等因素进行差异性提升；倾斜调整，指对贫困、偏远地区、高龄人员等进行额外的提升；特殊调整，主要是针对特殊人群，如建国前参加革命的老工人等进行进一步的额外调整。

以 2024年北京市的调整方案为例：定额调整方面，2024 年北京市每名退休人员，每人每月增加 30 元。挂钩调整方面，包括缴费年限挂钩和养老金水平挂钩两部分。年限调整，指 2024 年北京市退休人员中，缴费年限满 10 年及以上的退休人员，缴费年限每满 1 年，每月增加 2.4 元；缴费年限不满 10 年的（不含建设征地农转工退休人员），每人每月增加 24 元；缴费年限不满 15 年的建设征地农转工退休人员，每人每月增加 36 元。

养老金水平挂钩，是指 2023 年养老金水平达到每月 6813元的，在 2024 年增加 15 元，且保底达到 6843 元；2023 年养老金水平达不到 6813 元的，增加 30 元。倾斜调整方面，对高龄人员进行额外的补贴。特殊调整方面，对建国前参加革命工作的老工人、军转干部等进行额外调整。

虽然各地调整方案存在一定差别，但调整方案整体与全国性机制一致。通常而言，社平工资越高的地区，以及相对而言偏远、需要政策倾斜的地区，定额调整幅度会更大。就 2024 年的情况来看，上海等经济相对发达的地区，定额调整幅度较大；西藏、青海、宁夏、新疆等政策倾斜区域，定额调整幅度同样较大，如图表 29 所示。此外，各地的挂钩调整方案等各不相同，但整体趋势与定额调整一致。

整体看，虽然各地待遇调整模式略有区别，但待遇水平基本与全口径社平工资水平相吻合。2022 年，二者之间的相关系数为 0.72。其中较为特殊的是江苏，待遇水平偏低。江苏主要是由于过渡性养老金的计发办法仅与 1995 年的平均工资关联，导致过渡性养老金水平过低，影响了整体待遇，属于特殊情况。2024 年 1 月，江苏省人社厅发布了《关于调整企业职工基本养老保险过渡性养老金计发办法的通知》，对这一问题进行了修正，未来养老金待遇水平也会进一步上涨。

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