养老照护服务：体系不断完善，发展存在不平衡不充分问题
思瀚产业研究院    2024-10-11

根据《养老产业统计分类（2020）》，养老照护服务包括居家、社区和机构养老照护服务三类养老模式。总体来看，养老照护服务属于轻资产运营模式，主要提供居家、社区、机构养老环境下的生活照料和医疗保健等养老服务，也包括养老社区的运营管理。具体来看：

1）居家养老照护服务：主要是家庭护理或非社区的上门服务。

①家庭成员或雇用人员对居家老年人进行生活照料、康复护理等服务；

②养老服务机构或其他社会主体向居家老年人提供的上门服务，如助餐、助行、助急、助浴、助洁、助医、日常照料等；

③不包括社区上门服务。

2）社区养老照护服务：主要是日间照料和各类社区服务。

①养老服务机构依托社区养老服务设施向社区老年人提供的日托、全托等服务；

②社区养老服务机构、嵌入式的养老服务设施和带护理型床位的社区日间照料中心等机构提供的照护服务；

③依托社区综合服务设施和公共服务综合信息平台、呼叫服务系统和应急救援服务机制提供的全托、月托、上门等为主的精准化专业化生活照料、助餐助行、助浴助洁、助医、紧急救援、精神慰籍等照护服务；

④社区邻里互助、助老食堂、助老餐桌、老年社区（全周期养老综合体）提供的社区养老照护服务。

3）机构养老照护服务：各级政府、企业和社会力量兴办的养老机构为在机构内集中养老的老年人提供全方位服务，包括住宿、养护和专业化护理服务、医养结合服务、托养服务等。

①养老院、老年福利院、老年公寓、老年养护院、敬老院、光荣院、农村幸福院、养老大院、农村特困人员供养服务机构等养老机构为在机构集中养老的老年人提供的养护和专业化护理服务；

②内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站的养老机构提供的医养结合服务；

③公办养老机构及公建民营养老机构为经济困难失能（含失智）老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务；

④失智老年人照护机构提供的服务；

⑤不包括机构为居家老年人提供的上门服务。尽管《养老产业统计分类（2020）》中并未明确 CCRC 养老社区的分类，但根据 CCRC 养老社区提供医养结合服务的特征，我们将其纳入中高端机构养老服务当中。

我国养老服务体系不断完善，但老龄事业和养老服务还存在发展不平衡不充分等问题。

根据《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，“十三五”期间，我国养老服务体系不断完善，各级政府持续推进公办养老机构建设，居家社区养老服务发展迅速，机构养老服务稳步推进。但我国老年人口规模大，老龄化速度快，老年人需求结构正在从生存型向发展型转变，老龄事业和养老服务还存在发展不平衡不充分等问题，主要体现在农村养老服务水平不高、居家社区养老和优质普惠服务供给不足、专业人才特别是护理人员短缺、科技创新和产品支撑有待加强、事业产业协同发展尚需提升等方面。

1）支付保障体系不断加强。根据《国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告》，民政部本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金加大倾斜力度，将不低于 55%的资金用于支持发展养老服务。2018-2023 年，全国一般公共预算直接用于养老服务的资金达 2871 亿元。2024 年，中央财政安排 54.8 亿元用于支持发展养老服务。我国基本养老保险和基本医疗保险参保人数众多、覆盖范围广，老年人福利补贴制度已覆盖 4000 多万老年人，助力居民提高养老服务支付能力。

2）近年来，我国各类养老机构和设施及其床位数持续增长，但注册登记的养老机构数量有限。①根据《2023 年民政事业发展统计公报》，我国养老机构和设施包括两大类：注册登记的养老机构、社区养老服务机构和设施。

截至 2023 年末，全国共有各类养老机构和设施 40.4万个（YoY+4.4%），养老床位合计 823.0万张；每千名 60 岁以上老年人拥有养老床位 27.7 张。其中，注册登记的养老机构 4.1 万个、床位 517.2 万张，分别占比 10.1%、62.8%。

根据《国务院关于推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告》，截至 2023 年底，中央预算内投资支持建设养老床位 32 万余张，累计安排1.3 万多套公租房免费用于养老服务。

②根据《2023 年中国民政统计年鉴》的统计分类，我国注册登记的养老机构进一步可分为三类：社会福利院1、农村特困人员救助供养机构2和其他各类养老机构3。截至 2022 年末，我国养老机构数量共计 4.1 万个、床位数共计 518.3 万张、抚养救助人员共计 217.9 万人，以社会福利院和敬老院为主体的公办非营利性养老机构与社会力量举办的其他各类养老机构基本呈现 1:1 的结构——其他各类养老机构数量、床位数和抚养救助人员占比分别 54.7%、57.7%、56.7%。

3）养老机构床位利用率不高，以中小型机构为主。根据《中国民政统计年鉴》，截至 2022 年末，我国养老机构和设施床位利用率 30.2%、其中注册登记的养老机构床位利用率 42.0%；此外，注册登记的养老机构共计 40587 个，床位数 300 张以下的机构占比达 91.5%、100 张以下的机构占比达 54.9%，以中小型机构为主。

4）我国养老机构护理型床位占比提前完成“十四五”规划目标任务，但照护保障水平有待提高、照护供给仍然不足。根据新华社《破解养老服务的“难中之难” “十四五”机构养老 55%床位将向失能失智老人倾斜》，“十三五”期间，一些居家和社区养老服务改革试点地区结合实际探索推出家庭养老床位等居家养老模式。

通过对老年人家庭进行适老化改造，配备护理床、信息监测设备等老年用品，同时推动养老机构把专业养老服务送到家，由养老机构运营家庭养老床位并提供服务，在一定程度上弥补了养老院护理型床位供给缺口。2022 年 2月，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，养老服务供给不断扩大是第一大发展目标。

预计覆盖城乡、惠及全民、均衡合理、优质高效的养老服务供给进一步扩大，家庭养老照护能力有效增强，兜底养老服务更加健全，普惠养老服务资源持续扩大，多层次多样化养老服务优质规范发展。

其中，明确提出一系列增加养老机构护理型床位供给的支持措施，预计护理型床位供需缺口将有所改善。具体来看，明确提出中央预算内投资重点支持新建护理型养老服务设施和照护服务能力改造提升项目；引导地方对普通型床位和护理型床位实行差异化补助，到 2025 年，全国养老机构护理型床位占比提高到 55%。提升公办养老机构服务水平，支持 1000 个左右公办养老机构增加护理型床位。

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