城中村改造为本轮地产核心政策之一，与棚改、旧改各有侧重
思瀚产业研究院    2024-11-04

1、城中村改造为本轮地产核心政策之一，与棚改、旧改各有侧重

城中村为位于城市中心区域、土地性质仍为集体所有、但已被城市化进程包围的建成区。城中村指位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已征为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。

城中村改造属于城市更新范畴，改造对象、改造模式、安置方式逐步明确。2021年 3 月“十四五”规划纲要中，新提“城市更新行动”，其中城中村改造位列“三老一村”改造之一。2023 年 7 月国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，首次在政策面将城中村改造单独提出，同时明确改造对象为超大特大城市。2023 年 7 月 28 日的城中村改造部署会议中，国务院宣布城中村改造模式主要分为拆除新建、整治提升、拆整结合。2024 年10 月17日，住建部宣布将主要通过货币化安置方式，新增 100万套城中村改造和危旧房改造。

超大特大城市积极响应，因城施策以点带面。在2023 年4 月28 日政治局会议强调在超大特大城市开展城中村改造后，一线城市与其他城中村问题较为突出的核心城市积极响应。各地普遍采取项目制模式，对于有条件项目进行拆除新建，不具备条件的项目进行整治提升、拆整结合。目前阶段各地的已经推进的城中村改造规模不大，定位更偏向于起到以点带面的示范作用。

华南城市及郑/皖/蓉/渝等城市城中村改造进度较快，资金来源多元。由于广州、佛山、东莞等华南城市发展起步早，城市规划意识较为滞后，其城中村体量较大，对于城中村改造响应速度较快、出台措施较为具体。如广州在今年5 月明确资金来源可以为专项借款、专项贷款、政府专项债、信用债、专项补助等，佛山10月25日宣布支持利用专项借款购买存量房支持城中村村民安置。郑州、合肥、成都、重庆等省会城市，由于近年城市扩张加速，城中村问题日益显现，也及时评估、发布短期城中村改造任务目标。

2021 年起强调城市更新不能“大拆大建”。2021 年8 月30 日住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63 号，简称“63号文”），提出城市更新要顺应城市发展规律，坚持“留改拆”并举，防止出现大拆大建问题。具体限制包括拆除比例不应大于 20%、拆建比不应大于2、就近安置率不宜低于 50%等。

2、棚户区改造、老旧小区改造继往开来

2.1 棚改分为三阶段，政策性支持为主，消化三四线库存效果显著

棚户区改造是近年来我国推行的一项重大民生工程。棚户区指建筑密度大、结构简陋、安全隐患多、使用功能不完善、基础设施不配套的住房较为集中的区域，分为城市及国有工矿、林区、垦区和中央下放地方煤矿棚户区五大类。按照安置方法和建设规模，可将棚户区改造行动划分为三阶段：

（1）2008-2014 年，从前期地方试点转为全国化推进，实物安置和货币化安置相结合。2004、2005 年于东三省进行棚户区改造试点，2008 年四季度起，党中央、国务院决定将各类棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，拉开棚改十年序幕。这段时期安置方法采取实务安置和货币化补偿相结合的方法，由棚户区居民自行选择。

（2）2014-2018 年，棚改建设全面提速，大力推进货币化安置。2014年，国务院提出加快推进棚户区改造，实现 1 亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。2015 年，国务院提出积极推进棚改货币化安置，促进商品房库存量大、市场房源充足的三四线城市和县城去库存。至此棚户区改造进入全面提速阶段。

（3）2018-2023 年，建设量逐年减半，货币化安置退潮。2017 年，由于部分三四线城市开始出现库存不足、房价上涨压力增大的情况，住建部从调整货币化安置比例入手，对于商品住宅消化周期在 15 个月以下的市县，更多采取新建安置房方式进行安置。2019 年，棚改年度任务为 285 万套，约为2018 年任务的一半；2019年、2020 年实际建成 316、165 万套，相较于 2018 年实际建成量626 万套逐年减半。

2014-2018 年为棚改建设高峰期，主要投资来源为PSL，2019 年后地方专项债金额提升。棚户区改造主要有四大资金来源，分别为政策性金融贷款、商业银行贷款、政府专项债和一般财政支出。

（1）政策性金融贷款：2014 年 4 月，为支持国开行加大对棚改的信贷力度，央行创设抵押补充贷款（Pledged Supplemental Lending，PSL）为开发性金融支持棚改提供长期稳定、成本适当的资金来源。PSL 为大力推进棚改时期的主要投资来源，2014-2018 年分别为棚改带来新增投资额 3831、6981、9750、6350、6920亿元。

（2）地方政府专项债：2018 年开始试点发行地方政府棚户区改造专项债券。2019 年后，地方政府棚改专项债投资额达到 3328 亿元，代替PSL成为棚改投资的主要来源。2020 年，监管部门开始收紧对棚改专项债实施领域的限制，要求专项债只能用于已开工存量项目，且不得用于货币化安置项目。

（3）公共财政支出：棚改投资也被纳入至中央与地方公共预算支出中，以地方公共财政支出为主。“十三五”期间公共财政支出约占总投资额10.1%。

（4）商业银行贷款：“十三五”期间预计完成投资额7 万亿，可推算2016-2020年约撬动商业贷款约 2.8 万亿，占总投资额比例约40%。

2017 年货币化安置比例提升至 60%，消化三四线库存效果显著。棚改投资与建设的高峰期也为货币化安置比例高位时期。2014-2017 年货币化安置比例显著提升，从 2014 年的 9%提升至 2017 年的 60%。货币化安置促进央行的开发性金融贷款在各主体之间形成资金流转闭环，进而带动开发商商品房库存消化。据中指研究测算，2018 年货币化资金拉动的销售面积占当年商品住宅总销售面积16.2%，对三四线城市消化库存作用显著。2017 年末由于部分城市出现库存不足、房价上涨现象，货币化安置政策态度转向，也代表棚改进入尾声。

2.2 老旧小区改造于棚改尾声提出，相较棚改市场化程度更高

城镇老旧小区改造属于城市更新行动，重点改造范围是2000 年底前建成的老旧小区。城镇老旧小区指的是建造时间比较长，市政配套设施老化，公共服务缺项等问题比较突出的居住小区。2017 年，住建部在 15 座城市开展老旧小区改造试点。2019年，住建部将旧改上升至国家民生工程。2020 年，国务院重明确改造范围为2000年底建成的老旧小区，工作目标是“十四五”期末力争基本完成2000 年底前建成需改造的城镇老旧小区的改造任务。

近三年年均改造城镇老旧小区 5.4 万个，开工率超100%，2024 年开工数同比减少。2020 年来住建部每月更新城镇老旧小区改造数量，2021、2022、2023年共分别完成 55555、52544、53728 个老旧小区改造，年末开工率均超100%，超额完成任务。2024 年来，月度开工数同比转负，旧改强度有所减弱。

老旧小区改造采取各方合理共担方式筹集资金。与棚改政策性支持为主不同，老旧小区改造采取“谁受益，谁出资”原则，支持主体采取市场化方式运营，寻求多样化融资渠道，如居民直接出资或提取住房公积金、政府财政支持、金融债券信贷支持、原产权单位支持等。

2.3 城中村改造与棚改、旧改在多方面存在差异

棚户区改造、老旧小区改造、城中村改造均为重大民生工程。通过前文梳理，这三者在主要推行时间、改造对象、改造地区、改造形式、实施主体、融资来源、安置方式、行动目标方面存在差异。

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