中国高速公路行业现状、产业政策及发展空间
思瀚产业研究院    2024-11-21

1、中国高速公路行业现状

（1）高速公路建设概况

高速公路是重要的国家资源，具有行车速度快、通行能力大、运输成本低、行车安全等特点，对于促进国家经济增长、提高人民生活质量以及维护国家安全有重要作用。相比西方发达国家的高速公路建设，中国高速公路建设起步较晚，但发展迅速。

自 1988 年中国修建第一条沪嘉（上海—嘉定）高速公路以来，中国高速公路建设经历了三个发展阶段：1988—1992 年为起步阶段，期间每年高速公路通车里程在 50.00—250.00 公里之间；1993—1997 年为高速公路的第一个发展高潮，期间高速公路发展有了明显的加快，年通车里程保持在450.00—1400.00公里之间；1998 年至今为高速公路的大发展时期，在国家积极财政政策的推动下，这一阶段通车里程高速增长，由 1998 年底的 6,258.00 公里发展为2022年底的 17.7 万公里。

高速公路是重资产行业，其建设所需资金规模大，回报周期长。目前中国高速行业逐步形成了“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”的多元化投融资机制。2022 年全国完成公路固定资产投资 2.9 万亿元，同比增长9.7%。其中，高速公路新增里程约 8,000.00 公里。资本金及银行贷款是高速公路建设资金主要来源，近年资本金比率维持在 30.00%左右，银行贷款比重介于64.00%—66.00%，其余资金来源为其他债务（占比 5.00%左右），如发行债券、对外借款等。

高速公路建设资本金包括政府财政投入和其他来源（如社会资本投资、企事业单位自筹），资本金中财政性资本性比重约为55.00%。随着投资及建设规模的持续扩大，高速公路行业债务规模不断提升。

从目前情况看，中国现有的高速公路仅能满足部分运输需求，随着中国经济比较发达的珠江三角洲、长江三角洲和京津冀地区经济持续发展，“一带一路”等国家战略带动东部和中西部地区互联互通，临近省（区）之间及同区域间联系的加密，各地对高速公路的需求仍大。

2022 年国务院印发《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》指出：到 2035 年，全国高速公路建成里程要达到 19.00 万公里，加快推进国家高速公路网建设，尽快打通国家高速公路主线待贯通路段，推进建设年代较早、交通繁忙的国家高速公路扩容改造和分流路线建设；有序发展地方高速公路并加强高速公路与口岸的衔接，随着国民经济的快速发展，物流、人流大幅度增加，提高运输效率、降低运输成本的要求日益迫切。

从目前情况看，中国现有的高速公路仅能满足30.00%的需求，应该说对高速公路的需求还是突出的。在中国经济比较发达的珠江三角洲、长江三角洲和京津冀地区，高速公路的建设和发展速度最快，同时高速公路为这些地区带来的经济效益也十分显著。因此，在今后的经济发展中，这些地区仍然是高速公路的重点需求区域。

（2）高速公路行业政策

1）计重收费政策

2005 年 10 月 26 日，交通部下发了《收费公路试行计重收费指导意见》，使计重收费政策进入一个规范而有序的阶段。《意见》的及时出台对规范和加速计重收费的实施，加强超限运输治理力度等无疑具有重要指导意义。计重收费政策的实施对高速公路带来了一定的益处：

①在超限超载率大幅度降低的情况下，路面破损程度和交通安全事故率大大降低。实施计重收费的公路养护周期拉长，维修成本下降，延长了路面使用期限；

②高速公路通行状况得以改善，车辆通行速度尤其是货车行驶速度和通行效率得到提高；

③计重收费的实施，使得大部分车辆不再超限超载，不得不分装运输，增加了对运力的需求；

④实行计重收费的目的是要整治给道路造成严重损坏的超载车辆，但是客观上也增加了通行费收入。

注：2019 年 5 月 21 日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于印发深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知》（国办法〔2019〕23 号），要求调整货车通行费计费方式，从 2020 年 1 月1 日起，统一按车（轴）型收费，并确保不增加货车通行费总体负担，同步实施封闭式高速公路收费站入口不停车称重检测。

2）公路权益转让办法

由于各地对收费公路权益转让相关法律制度存在理解上的差异，在实际运作中出现了一些越权审批项目、转让项目技术等级标准不符合规定等问题，2006 年 12 月交通部颁布了《关于进一步规范收费公路管理工作的通知》，临时叫停了政府还贷高速公路的权益转让。2008 年 9 月 2 日，交通运输部、国家发改委、财政部颁布了新的《收费公路权益转让办法》。

新的《收费公路权益转让办法》在完善收费公路法规体系、维护公路使用者和投资人权益以及加强行业监管方面做出了较完善的规定。依据新的《收费公路权益转让办法》，在符合相关规定、按照转让操作规范执行，转让收费公路权益盘活公路存量资产将继续有效可行。

3）成品油税费改革

2009 年 1 月 1 日我国正式实施成品油税费改革。根据改革方案取消征收部分公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六项收费。逐步有序取消已审批的政府还贷二级公路收费，并调高成品油消费税、汽油消费税单位税额。2009 年5 月1 日，重庆市全面取消政府还贷二级公路收费，涉及公路里程5,018 公里，在建1,376公里政府还贷二级公路完工后也不收费。

根据改革方案，此次开征燃油税不会取消征收高速公路通行费，打消了以前认为的燃油税费改革方案中可能包含对高速公路通行费不利条款的疑虑，进一步奠定了高速公路行业长期持续发展的基础。

长期来看，燃油税费改革方案对车流量结构的调整，客车大型化、货车重载化将成为重要趋势，由于大部分高速公路路段实施计重收费政策，实际上降低了吨公里高速公路通行费成本，燃油税费改革对于理顺能源价格机制、减少政策扰动、引导行业规范有序发展具有积极意义。高速公路具有燃油经济性，油耗低于一般公路。此项改革将使高速公路对走向相似的省道国道及其他等级公路的竞争优势更加突出。

4）公路项目资本金比例下调

2019 年 11 月 20 日，国务院发布《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》，规定“机场项目最低资本金比例维持25%不变，其他基础设施项目维持 20%不变。其中，公路（含政府收费公路）、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过 5 个百分点。”

根据该项规定，高速公路最低资本金比例从原20%下调至不低于 15%。该政策的出台是为了深化投融资体制改革、优化投资供给结构，从而进一步增加公共产品和公共服务供给、扩大有效投资需求、促进投资结构调整、保持经济平稳健康发展。总体来看，公路行业项目资本金比例的下调将加快推进公路的建设，加速路网的形成，有利于高速公路项目投资建设，但是也将加大高速公路建设项目负债比例。

5）取消高速公路省界收费站

为深化收费公路制度改革，提高综合交通运输网络效率，降低物流成本，2019 年 5 月 21 日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于印发深化收费公路制度改革取消高速公路省界收费站实施方案的通知》（国办法〔2019〕23 号），要求两年内基本取消全国高速公路省界收费站，实现不停车快捷收费，并要求按照“远近结合、统筹谋划、科学设计、有序推进、安全稳定、提效降费”的原则，明确技术路线，加快工程建设，力争 2019 年底前基本取消全国高速公路省界收费站，并加快电子不停车收费系统（ETC）推广应用。

同时，通知要求修订《收费公路车辆通行费车型分类》标准，调整货车通行费计费方式，从2020 年 1 月 1 日起，统一按车（轴）型收费，并确保不增加货车通行费总体负担，同步实施封闭式高速公路收费站入口不停车称重检测。全面推广高速公路差异化收费，引导拥堵路段、时段车辆科学分流，进一步提升高速公路通行效率。

预计此举将大大提高高速公路车辆通行效率，但从高速公路运营管理和信息化技术水平两方面对国内高速公路行业提出了更高要求。

6）《交通强国建设纲要》

2019 年 9 月，中共中央、国务院正式印发《交通强国建设纲要》（以下简称“纲要”），根据纲要要求，到 2020 年，完成决胜全面建成小康社会交通建设任务和“十三五”现代综合交通运输体系发展规划各项任务，为交通强国奠定坚实基础。

从 2021 年到本世纪中叶，分两个阶段推进交通强国建设，到2035 年基本建成交通强国。高速公路行业方面，纲要要求以国家发展规划为依据，发挥国土空间规划的指导和约束作用，统筹铁路、公路、水运、民航、管道、邮政等基础设施规划建设，以多中心、网络化为主形态，完善多层次网络布局，实现立体互联。总体来看，纲要的发布未来对高速公路建设发展具有积极而深远的意义。

7）加快道路货运转型升级，促进高质量发展

为加快道路货运行业转型升级，切实改善市场环境，促进行业健康稳定发展，2019 年 4 月 21 日，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发交通运输部等部门关于加快道路货运行业转型升级促进高质量发展意见的通知》（国办发〔2019〕16 号），通知要求高速公路行业要全面推广高速公路差异化收费，严格执行全国统一的超限超载认定标准和超限检测站联合执法工作流程，杜绝重复罚款、只罚款不卸载等行为，严格落实“一超四罚”，同时指导各地高速公路服务区经营管理单位完善停车广场照明设施、公共场所监控设施等配置，为货车司机创造更加安全的工作环境。

2、中国高速公路发展空间

从总量上看，我国高速公路已经得到了飞跃式发展，基本能够满足经济和生活的需求；从面积密度来看，东部等发达地区并不亚于美国等发达国家，甚至还超过了发达国家水平。目前我国各地区高速公路建设情况同其经济发达情况大体保持一致。经济发达的地区，高速公路面积密度比较大；经济较落后的地区，高速公路面积密度也相对滞后。这一局面的形成主要同我国之前推行的优先发展发达地区交通基础建设的战略规划有很大关系。

从我国高速公路规划布局情况来看，高速公路发展将参考经济发展状况的同时，兼顾区域间的均衡化发展。这将有助于减小和改善东西部地区高速公路建设的巨大差距和区域协调发展。按照国务院公布的高速公路网发展规划，我国正在全力以赴地加快国家高速公路网主骨架建设。新路网由 7 条首都放射线、11 条南北纵向线和18 条东西横向线以及地区环线、并行线、联络线等组成。根据交通运输部正式公布的《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》。

“十四五”末（即2025年末），我国国家高速公路网将基本建成，高速公路总里程达到19 万公里。十四五期间将按照国家综合立体交通网“6 轴 7 廊 8 通道”主骨架布局，构建完善以“十纵十横”综合运输大通道为骨干，以综合交通枢纽为支点，以快速网、干线网、基础网多层次网络为依托的综合交通网络，加快推进存量网络提质增效，聚焦中西部地区精准补齐网络短板，稳步提高通达深度，畅通网络微循环，勾画好美丽中国的“交通工笔画”。

高速公路是现代经济社会重要的基础设施，是现代化交通的重要基础，是国防、经济和政治发展的重要纽带，受到国家产业政策扶持。在我国，公路客运量、货运量、客货周转量等方面均遥遥领先于其他运输方式的总和，高速公路已成为我国经济持续稳定快速发展的重要保障。

为充分发挥高速公路对经济发展的持续推动作用，经国务院批准交通部制定了《国家公路网规划》（2013- 2030 年），将高速公路建设作为全国经济可持续发展的战略重点。由7 条首都放射线、11 条北南纵线、18 条东西横线，以及地区环线、并行线、联络线等组成，约 11.80 万公里，另规划远期展望线约 1.80 万公里。

按照“实现有效连接、提升通道能力、强化区际联系、优化路网衔接”的思路，补充完善国家高速公路网：保持原国家高速公路网规划总体框架基本不变，补充连接新增20 万以上城镇人口城市、地级行政中心、重要港口和重要国际运输通道；在运输繁忙的通道上布设平行路线；增设区际、省际通道和重要城际通道；适当增加有效提高路网运输效率的联络线。截止到 2022 年末中国高速公路通车总里程已达到17.7 万公里，超越美国跃居世界第一。

目前中国仍处于工业化快速发展的阶段，公路行业处于高投入建设期的阶段，公路行业的发展还需要大规模投资来推动，根据交通部投资计划，全国公路建设投资将优先考虑国家高速公路网、国家区域发展战略确定的交通基础设施、特大城市圈、大中城市群交通基础设施以及省际“断头路”方面的建设。

与此同时，“十三五”期间的区域发展战略将更注重促进东中西部、沿海和内地的联动发展，加快缩小区域发展的差距，积极培育新的区域经济带和增长极。随着国家“一带一路”战略的发展，同时继续引导和鼓励民营、社会资本和外资进入交通运输基础设施建设领域，规范民营和社会资本投资项目管理。

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