数据要素：国家数据局出台政策“组合拳”，助力产业发展
思瀚产业研究院    2025-01-15

1、顶层政策密集出台规范产业发展，明确重点发展方向

《国家数据标准体系建设指南》发布，明晰数据标准体系构成。2024年10月，国家发展改革委、国家数据局等多个部门联合印发《国家数据标准体系建设指南》。《建设指南》总体要求以促进数据“供得出、流得动、用得好、保安全”为主线，遵循顶层设计、协同推进，问题导向、务实有效，应用牵引、鼓励创新，立足国内、开放合作的基本原则，建立国家数据标准体系，为推动数据要素高水平应用提供有力支撑。

目标到2026年底，基本建成国家数据标准体系，围绕数据流通利用基础设施、数据管理、数据服务、训练数据集、公共数据授权运营、数据确权、数据资源定价、企业数据范式交易等方面制修订30项以上数据领域基础通用国家标准，形成一批标准应用示范案例，建成标准验证和应用服务平台，培育一批具备数据管理能力评估、数据评价、数据服务能力评估、公共数据授权运营绩效评估等能力的第三方标准化服务机构。《建设指南》将数据标准体系结构分为A基础通用、B数据基础设施、C数据资源、D数据技术、E数据流通、F融合应用、G安全保障等7个部分。

8方面促进数据产业高质量发展，明确7个重点发展方向。数据产业是利用现代信息技术对数据资源进行产品或服务开发，并推动其流通应用所形成的新兴产业，包括数据采集汇聚、计算存储、流通交易、开发利用、安全治理和数据基础设施建设等。

2024年12月，国家发展改革委等部门发布《关于促进数据产业高质量发展的指导意见》，目标到2029年，数据产业规模年均复合增长率超过15%，数据产业结构明显优化，数据技术创新能力跻身世界先进行列，数据产品和服务供给能力大幅提升，催生一批数智应用新产品新服务新业态，涌现一批具有国际竞争力的数据企业，数据产业综合实力显著增强，区域聚集和协同发展格局基本形成。

《指导意见》面向数据采集汇聚、计算存储、流通交易、开发利用、安全治理和数据基础设施建设，从加强数据产业规划布局、培育多元经营主体、加快数据技术创新、提高数据资源开发利用水平、发展数据流通交易、强化基础设施支撑、提高数据领域动态安全保障能力、优化产业发展环境等八个方面提出了系列指导意见。《指导意见》还明确了数据采集、数据存储、数据治理、数据分析、数据交易、数据应用和数据安全7个数据技术和产业的重点发展方向。

国家数据局发布第一批《数据领域常用名词解释》，明确相关定义。2024年12月，国家数据局发布了第一批《数据领域常用名词解释》，如：数据资源是指具有价值创造潜力的数据的总称，通常指以电子化形式记录和保存、可机器读取、可供社会化再利用的数据集合；数据要素是指投入到生产经营活动、参与价值创造的数据资源；数据流通是指数据在不同主体之间流动的过程，包括数据开放、共享、交易、交换等。

数据交易是指数据供方和需方之间进行的，以特定形态数据为标的，以货币或者其他等价物作为对价的交易行为。数据治理是指提升数据的质量、安全、合规性，推动数据有效利用的过程，包含组织数据治理、行业数据治理、社会数据治理等；数字经济高质量发展是指围绕加快培育新质生产力，以数据要素市场化配置改革为主线，通过协同完善数据基础制度和数字基础设施、全面推进数字技术和实体经济深度融合、持续提升数字经济治理能力和国际合作水平，实现做强做优做大目标的数字经济发展新阶段。第一批《数据领域常用名词解释》共计明确了40个名词的相关定义，有助于数据产业的各方参与者对政策等相关文件制度的准确理解，也将助力数据产业更加规范发展。

政策“组合拳”快速出台，持续完善数据要素产业政策体系。早前，国家数据局局长刘烈宏2024年7月2日在2024全球数字经济大会上表示，国家数据局2024年将陆续推出数据产权、数据流通、收益分配、安全治理、公共数据开发利用、企业数据开发利用、数字经济高质量发展、数据基础设施建设指引等8项制度文件。

截至2025年1月初，有关数据流通、公共数据开发利用、企业数据开发利用、数字经济高质量发展、数据基础设施建设指引的多项顶层指引文件已经完成了公开征求意见稿的修订，发布了正式稿文件，安全治理方面，2024年12月，国家数据局等多部门发布了《关于完善数据流通安全治理 更好促进数据要素市场化价值化的实施方案（公开征求意见稿）》，2025年，国家数据局预计将继续出台有关数据产权、收益分配等方面的制度文件。

2、充分释放数据资源价值，完善数据基础设施建设

公共数据顶层制度文件率先落地，2项配套政策征求意见稿相继出台。2024年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加快公共数据资源开发利用的意见》。同月，公共数据的两项配套政策的征求意见稿也相继发布，分别是国家发展改革委会同有关部门起草的《公共数据资源登记管理暂行办法》和国家数据局有关部门研究起草的《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿）。

充分释放公共数据的要素价值，从供给端提升公共数据的量与质。《关于加快公共数据资源开发利用的意见》是中央层面首次对公共数据资源开发利用进行系统部署，也是继“数据二十条”后中央层级发布的又一份有关数据要素的顶层设计文件，明确了两个阶段性目标，第一阶段是到2025年，公共数据资源开发利用制度规则初步建立，资源供给规模和质量明显提升，数据产品和服务不断丰富，重点行业、地区公共数据资源开发利用取得明显成效，培育一批数据要素型企业，公共数据资源要素作用初步显现；第二阶段目标到2030年，公共数据资源开发利用制度规则更加成熟，资源开发利用体系全面建成，数据流通使用合规高效，公共数据在赋能实体经济、扩大消费需求、拓展投资空间、提升治理能力中的要素作用充分发挥。

在《意见》的指引下，公共数据的开发利用有望加快，充分释放公共数据的要素价值。此外，《意见》还强调扩大公共数据资源供给，面向不同的数据类型和用户群体，明确了共享、开放、授权运营三种方式。三种供给方式可以相辅相成地从公共数据的供给端发力，激发数据要素的活力。具体的：

1）共享主要面向政务数据，通过“推进跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务政务数据共享和业务协同”的方式，提升政务数据的共享、管理以及供给质量；

2）开放主要面向企业和社会公众，强调要“在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密的前提下”，按需、依法、有序开放“完整、准确、及时和机器可读”的公共数据；

3）授权运营主要面向潜在价值高、具有一定敏感性的数据，明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任，结合实际采用整体授权、分领域授权、依场景授权等模式。

《暂行办法》明确公共数据资源含义与登记管理范畴。《公共数据资源登记管理暂行办法》（公开征求意见稿）中明确了“公共数据资源”的含义，是指各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的具有利用价值的数据集合。值得注意的是，公共数据的产出单位包括各级党政机关和企事业单位，符合公共数据含义的产出过程为“依法履职”或“提供公共服务”。

从登记要求可以看到，对纳入授权运营范围的公共数据资源，是“应当登记”的要求，而对未纳入授权运营范围的公共数据资源，是“鼓励登记”的态度。此外，从“登记平台”的含义中可以看出需要专业的信息化系统提供相关支持，并将以电子凭证“一证一码”的形式支撑登记信息的查询和共享，推动公共数据资源的互联互通。

《实施规范（试行）》明确公共数据授权运营的两大参与主体。根据《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（公开征求意见稿），“授权运营”涉及两个重要的参与主体，一是实施机构，指由县级以上地方各级人民政府或国家行业主管部门结合授权模式确定的、具体负责组织开展授权运营活动的单位；二是运营机构，指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织。

从数据安全管理层面，实施机构应履行数据安全主体责任，加强内控管理、技术管理和人员管理，不得超授权范围使用公共数据资源，严防数据加工、处理、运营、服务等环节数据安全风险。实施机构、运营机构应通过管理和技术措施，加强数据关联汇聚风险识别和管控，保障数据安全。此外，《实施规范（试行）》在基本要求中还提出鼓励其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发，融合多源数据，提升数据产品和服务价值，繁荣数据产业发展生态。

企业数据顶层文件正式稿快速出台，旨在充分释放企业数据资源价值。2024年9月，国家数据局等部门发布了《关于促进企业数据资源开发利用的意见》征求意见稿，仅不到4个月时间，国家数据局等部门就于2024年12月发布了《关于促进企业数据资源开发利用的意见》的正式稿。《意见》从健全企业数据权益实现机制、培育企业数字化竞争力、赋能产业转型升级、服务经济社会高质量发展等方面对企业数据的开放利用给予指引，旨在充分发挥企业主体作用，分类推进企业数据资源开发利用，提升企业竞争力，赋能产业数字化转型，充分释放企业数据资源价值。

《国家数据基础设施建设指引》发布，明确总体架构。2024年12月底，国家发展改革委、国家数据局和工业和信息化部印发了《国家数据基础设施建设指引》。国家数据基础设施是从数据要素价值释放的角度出发，面向社会提供数据采集、汇聚、传输、加工、流通、利用、运营、安全服务的一类新型基础设施，是集成硬件、软件、模型算法、标准规范、机制设计等在内的有机整体。

三方面完善国家数据基础设施建设。国家数据基础设施是数据基础制度和先进技术落地的重要载体，主要从数据流通利用、算力底座和安全三方面优化及完善国家数据基础设施的建设。

三步走推进国家数据基础设施建设进程。根据《国家数据基础设施建设指引》，当前我国的数据基础设施处于起步建设阶段，未来几年我国数据基础设施的建设可以主要分三个阶段进行推进，第一阶段是2024-2026年，第二阶段是2027-2028年，第三阶段是到2029年。

3、构建可信数据空间，加速“数据要素×”应用在重点行业的落地

可信数据空间是数据基础设施的重要构成，具备三类核心能力。可信数据空间是基于共识规则，联接多方主体，实现数据资源共享共用的一种数据流通利用设施，是数据要素价值共创的应用生态，是支撑构建全国一体化数据市场的重要载体。

2024年11月，国家数据局发布了《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》，目标到2028年，可信数据空间运营、技术、生态、标准、安全等体系取得突破，建成100个以上可信数据空间，形成一批数据空间解决方案和最佳实践，基本建成广泛互联、资源集聚、生态繁荣、价值共创、治理有序的可信数据空间网络，各领域数据开发开放和流通使用水平显著提升，初步形成与我国经济社会发展水平相适应的数据生态体系。

可信数据空间须具备数据可信管控、资源交互、价值共创三类核心能力。《可信数据空间发展行动计划（2024—2028年）》从管控能力、交互能力和共创能力3方面提升可信数据空间能力建设，并从企业、行业、城市、个人和跨境5个维度展开可信数据空间的培育推广。

“数据要素×”大赛火热推进，已形成近50个典型案例。2024年5月，国家数据局等部门在第七届数字中国建设峰会上发布了首批20个“数据要素×”典型案例，涵盖工业制造等12个行业和领域。2024年8月29日，国家数据局等部门在中国国际大数据产业博览会上又发布了第二批“数据要素×”典型案例，共计28项。第二批案例涵盖了现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、气象服务、绿色低碳等10个重点行业领域。2024年10月29日，第一届“数据要素×”大赛全国总决赛获奖名单发布，共计119个项目获奖，包括一等奖12个、二等奖23个、三等奖36个、技术创新奖、应用实践奖、商业价值奖和发展潜力奖各12个。

更多行业研究分析请参考思瀚产业研究院官网，同时思瀚产业研究院亦提供行研报告、可研报告（立项审批备案、银行贷款、投资决策、集团上会）、产业规划、园区规划、商业计划书（股权融资、招商合资、内部决策）、专项调研、建筑设计、境外投资报告等相关咨询服务方案。