机构养老照护服务稳步推进，多元供给体系不断完善
思瀚产业研究院    2025-03-07

1、从公办公营到多元方式兴办，政策支持机构养老发展

近年来，我国在政策上不断加大对机构养老发展的支持力度，养老机构早期主要是公办公营的社会福利机构，随着运营机制改革与完善，养老机构类型逐步扩展至多种方式兴办的各类养老机构；其功能定位也从早期的“以社会福利机构为补充”实现了向以机构养老为“支撑”、“补充”、“专业支撑”的过度。至老年人供养方式也从社会福利服务体系扩展至养老服务体系。

“十五”以前：重点围绕增加老年福利设施，扩大老年社会化服务政策要点：明确“在供养方式上坚持以居家为基础，以社区为依托、以社会福利机构为补充的发展方向”。

养老机构性质&类型：主要包括光荣院、社会福利院、老年公寓、敬老院等公建公营的社会福利机构。

机构养老服务对象：以政府兜底集中供养的老年人为主要对象，如“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）对象。

“十五”期间：强调加快老龄事业发展，积极推进社会福利社会化进程；提出吸引社会力量投资兴办养老服务设施政策要点：明确“基本建成以老年人福利服务为重点、社区福利服务网络为依托、福利机构为补充、居家供养为基础的社会福利服务体系”；鼓励建设老年人服务设施、逐步建成养老设施网络。

养老机构性质&类型：仍然属于社会福利机构，但开始提出吸引社会力量投资兴办养老服务设施。城市包括老年公寓、社会福利院、老年护理院，街道包括养老院或托老所，农村主要是乡镇敬老院。

机构养老服务对象：服务对象公众化，开始面向全社会老年人，但仍以集中供养老年人服务为主。

“十一五”期间：鼓励和引导社会力量兴办各类养老服务机构

政策要点：明确“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”；进一步发展老年社会福利事业，大力发展社会养老服务机构。“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业”，“逐步推进政府购买服务的试点工作”；“引导和鼓励社会力量兴办老年公寓、福利院、敬老院、托老所等福利服务”，“鼓励社会资金以独资、合资、合作、联营、参股等方式兴办养老服务业”。

养老机构性质&类型：从单一的公办公营社会福利机构到支持社会力量兴建社会养老服务机构，并开始“公建民营”、“民办公助”、“政府购买服务”等试点。除公办公营社会福利机构外，也包括社会力量兴建的社会养老服务机构，如适宜老年人集中居住、生活、学习、娱乐、健身的老年公寓、养老院、敬老院，社会办家庭养老院、托老所，以及福利院等。机构养老服务对象：以“刚需”老年人为主。

立足补缺型的老年社会福利事业，以满足“三无”（无劳动能力、无生活来源、无赡养人）老人、低保老人、残疾老人、高龄老人和空巢老人的生活照料需求为出发点，提供无偿或低收费服务；兼顾发展面向全体社会公众的普惠型的老年福利事业，养老机构建设关注生活不能自理和半自理老年人。

“十二五”期间：机构为“支撑”，提出养老机构建设数量和规模量化要求

政策要点：明确“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”。积极推进养老机构运营机制改革与完善，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行管理，鼓励公办养老机构实行“公建民营”、对非营利性社会办养老机构“民办公助”；重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。养老机构性质&类型：公办养老机构发挥基础性、保障性作用，鼓励社会资本兴办具有护理功能的养老服务机构。

机构养老服务对象：以“刚需”老年人为主。优先保障孤老优抚对象及低收入的高龄、独居、失能等困难老年人的服务需求，兼顾全体老年人改善和提高养老服务条件的要求。

“十三五”期间：机构为“补充”，加快推进医养结合发展，实行“放管服”

政策要点：明确“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的多层次养老服务体系”。积极支持社会力量举办养老机构，办好公办保障性养老机构，深化公办养老机构改革，重点发展医养结合型养老机构，到 2020 年每千名老年人口拥有养老床位数达到 35-40 张，其中护理型床位比例不低于 30%。引导社会力量根据市场需要，兴办面向中高收入家庭的养老机构；到 2022 年，养老机构护理型床位占比不低于 50%。

养老机构性质&类型：公办保障性养老机构和公建民营养老机构发挥托底作用、农村特困人员供养机构强化托底保障功能、社会力量兴办养老服务机构（尤其是医养结合型养老机构）。机构养老服务对象：聚集老年人长期照护服务的“刚性需求”，兼顾全体老年人。

①社会力量主要投资兴办医养结合型养老机构主要面向失能、失智、高龄老年人。

②公办养老机构在满足特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能失智老年人、计划生育特殊家庭老年人提供托养服务，其余床位允许向社会开放。

“十四五”期间：机构为“专业支撑”，推动机构养老建设和服务标准化、高质量发展

政策要点：推动养老事业和养老产业协同发展，大力发展普惠型养老服务，提出“构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”，进一步提出机构养老“专业支撑作用”。提升失能老年人照护服务能力，养老机构增加护理型床位，到2025 年，全国养老机构护理型床位占比提高到 55%。

养老机构性质&类型：分级分类，精准供给，养老机构分为

①兜底保障型（公办机构）；

②普惠支持型（主要包括委托运营的公办养老机构以及对接社会服务兜底工程的专业养老机构，政府支持、社会运营、合理定价）；

③完全市场型。机构养老服务对象：扩展至具有支付能力的老年人，满足不同收入老年人多层次、个性化服务需求。

①兜底保障型养老机构面向特困老年人和经济困难失能老年人等；

②普惠支持型养老机构面向全体老年人开放；

③完全市场型养老机构实行充分竞争、优质优价，满足老年人多样化需求。

2、机构养老照护服务发展现状：发挥不同类型机构的独特作用

不同类型的养老机构、床位和收留抚养救助人员等数量差距较大，但均充分发挥了在养老服务体系中的独特作用。由于不同时期养老机构的性质和定位不同，民政部的统计指标也有所不同。根据《2023 年民政事业发展统计公报》，我国养老机构和设施分为：注册登记的养老机构、社区养老服务机构和设施，分别对应机构养老、社区养老。

根据《中国民政统计年鉴》，我国注册登记的养老机构进一步分为：社会福利院、农村特困人员救助供养机构和其他各类养老机构。根据《关于深化养老服务改革发展的意见》，我国养老机构按照服务对象和设施条件分为三类：兜底保障型养老机构主要收住特困老年人和经济困难失能老年人等；普惠支持型养老机构面向全体老年人开放；完全市场型养老机构满足老年人多样化需求。

近年来，我国注册登记的养老机构及其床位数量持续增长，但注册登记的养老机构总体以中小型机构为主、且在养老机构及设施总数占比和注册登记的养老机构床位利用率不断下降，主要由于社区养老服务机构和设施数量增长更快、注册登记的养老机构床位数量增长快于收养照料人数增长。从收留抚养救助人数结构来看，注册登记的养老机构主要是自费人员，以失能群体为主。

根据《2023 年民政事业发展统计公报》，截至 2023 年末，全国共有注册登记的养老机构 4.1 万个（在养老机构及设施总数量占比 10.1%）、床位 517.2 万张。根据《中国民政统计年鉴》，截至 2022 年末，我国注册登记的养老机构数量共计 4.1 万个、床位数共计 518.3 万张、抚养救助人员共计 217.9 万人，床位利用率 42.0%。

从 2022 年床位数量分布来看，0-99 张、100-299 张、300-499 张、500 张以上床位的注册登记的养老机构数量占比分别 54.9%、36.6%、5.6%、2.9%，床位数量 300 张以下的中小型机构占比高达 91.5%。

从 2022 年注册登记的养老机构收留抚养救助人数来看，按人员性质分，自费、特困、其他人员分别占比 56.9%、35.4%、7.7%；按自理能力分，能力完好、部分失能、完全失能的人员占比分别 44.3%、30.7%、25.1%。

社会福利院：兜底保障型养老机构，数量有限但大中型机构占比和床位利用率高，收留人员中的失能群体占比最高

社会福利院主要指不以营利为目的且提供食宿的，主要以城市中无亲属子女赡养、无生活来源、无劳动能力的孤老、孤儿和残疾人为服务对象的综合性社会福利事业单位；也即主要收住特困和经济困难失能老年人等，属于兜底保障型养老机构。

社会福利院的机构数、床位数、收留抚养救助人数的数量有限、占比不高，2022 年在注册登记的养老机构中占比分别 3.7%、7.1%、7.8%；但床位利用率最高，达 46.1%。

从 2022 年床位数量分布来看，0-99 张、100-299 张、300-499 张、500 张以上床位的社会福利院机构数量占比分别27.2%、42.7%、17.6%、12.5%，床位数量 300 张及以上的大中型机构占比较其他类型的机构更高。

从 2022 年注册登记的养老机构收留抚养救助人数来看，社会福利院收留抚养救助人员以失能群体为主、且失能群体占比高于其他类型机构，而自费与特困人员分布较均衡——按人员性质分，自费、特困、其他人员分别占比 41.0%、46.1%、12.9%；按自理能力分，能力完好、部分失能、完全失能的人员占比分别 33.4%、30.0%、36.5%。

农村特困人员救助供养机构：兜底保障型养老机构，数量较多且中小型机构多，收留人员以特困为主、自理能力较好

农村特困人员救助供养机构主要指为特困老年人等提供 24 小时集中居住和收留抚养照料服务的办理了注册登记、拥有统一社会信用代码的机构。如各类“农村敬老院”、“五保之家”、“托老所”、“镇养老服务中心”、“镇养老福利服务中心”等，属于兜底保障型养老机构。农村特困人员救助供养机构的机构数、床位数、收留抚养救助人数的数量相对较多，2022 年在注册登记的养老机构占比分别 41.7%、35.2%、35.5%，床位利用率约 42.4%。

从 2022 年床位数量分布来看，0-99 张、100-299 张、300-499 张、500 张以上床位的农村特困人员救助供养机构数量占比分别 57.1%、38.7%、3.3%、0.9%，床位数量 300 张以下的中小型机构占比最高。

从 2022 年注册登记的养老机构收留抚养救助人数来看，农村特困人员救助供养机构收留抚养救助人员以特困人员为主，人员自理能力——按人员性质分，自费、特困、其他人员分别占比 14.5%、79.4%、6.2%；按自理能力分，能力完好、部分失能、完全失能的人员占比分别 56.9%、28.2%、14.9%。

其他各类养老机构：包括普惠支持型和完全市场型养老机构，收取一定费用，因此数量最多、大中型机构偏多但床位利用率最低，收留人员基本都是自费人员、自理能力较均衡

其他各类养老机构是指除了社会福利院、农村特困人员救助供养机构以外，在编办、民政或者市场监管部门办理了登记注册手续，为老年人提供 24 小时集中居住和照料服务的机构，如各类“养老中心”、“养老公寓”、“颐养院”等；主要是社会力量兴办或公办民营机构，面向全体老年人，包括普惠支持型和完全市场型养老机构。其他各类养老机构的机构数、床位数、收留抚养救助人数的数量最高，2022 年在注册登记的养老机构占比分别 54.7%、57.7%、56.7%，但床位利用率仅 41.4%。

从 2022 年床位数量分布来看，0-99 张、100-299 张、300-499 张、500 张以上床位的其他各类养老机构数量占比分别55.0%、34.7%、6.6%、3.7%，床位数量 300 张及以上的大中型机构占比仅次于社会福利院。

从 2022 年注册登记的养老机构收留抚养救助人数来看，其他各类养老机构收留抚养救助人员基本都是自费人员，人员自理能力较为均衡——按人员性质分，自费、特困、其他人员分别占比 85.6%、6.4%、8.0%；按自理能力分，能力完好、部分失能、完全失能的人员占比分别 37.9%、32.3%、29.8%。主要由于

①普惠支持型养老机构面向全体老年人开放，由政府支持、社会运营、合理定价。

②完全市场型养老机构实行充分竞争、优质优价，满足老年人多样化需求。

根据民政部，2024 年 10 月，全国养老服务信息平台上线试运行，其养老地图汇集全国 40 多万家经营主体的服务点位信息，面向社会公众提供准确、详实、全面的养老服务资源信息，展示服务站点概况、空余床位、服务项目、入住价格和要求、特色服务、咨询电话等内容。根据我们的持续跟踪，截至 2025 年 2 月 11 日，相关数据和信息仍在不断更新中。

根据全国养老服务信息平台，截至 2025 年 2 月 11 日，提供机构养老服务的养老机构共计 38843 个，从养老机构性质来看，公办机构8891 个、公建民营机构 4552 个、公办民老机构1613 个、民办机构13011 个。

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