水务行业政策及行业前景
思瀚产业研究院    2023-02-22

（1）水务行业规划

近年来，随着我国经济的稳健发展，环保产业正处在产业升级的关键阶段。从 “全面推进节水型社会建设”的“十三五”规划纲要到大力推动生态文明建设的战略

决策，将环境治理问题已经上升到影响国家安全和中华民族能否持续发展、能否实现中国梦的战略高度。从政策层面讲，环保产业已迎来了发展的“黄金时代”。 从 2015 年起，我国水务行业政策发布频繁，其中“水十条”的发布标志着我国水环境治理从政策层面全面进入了面源治理、综合治理的新时期。

我国先后出台 了《水污染防治行动计划 》、《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建 设规划》、《重点流域水污染防治规划(2016-2020 年)》《城镇污水处理提质增效三年行动方案（2019-2021 年）》等多项政策法规。 我国水资源严重短缺，人均占有量仅为世界平均水平的 1/4，随着我国经济社会发展，城市化进程加快，对供排水的需求与要求也会越来越高。环保产业投资高 速增长，驱动我国城市污水处理行业快速发展，污水处理能力和污水处理率不断提高，截至 2019 年末，我国城市污水处理厂日处理能力为 1.79 亿立方米，同比增长 5.82%，城市污水处理率达到 96.81%，同比提高 1.32 个百分点。

但部分处理设施 不能完全满足环保新的要求，多数污泥没得到无害化处理。此外，经过多年的投资 建设，国内水务基础设施不断完善、全国污水处理量等不断增长，水务企业营收同 比持续增长，但是期间费用规模较大，影响了水务企业的盈利能力，水务企业主业 盈利空间有限，利润来源主要还是政府补助。

（2）水务行业政策

作为公用事业行业，水务行业是典型的政策导向型和法律法规驱动型行业。从 中国水务行业近年来出台的相关政策可以看出，行业的总体方向是加快市场化，推 动水价改革以提高节约用水的力度和促进对水资源的保护。这些政策内容主要包括 了市场准入的放开、水价改革、特许经营和加快污水工程建设等方面内容。

2017 年 7 月，国家财政部、环保部等四部委联合印发《关于政府参与的污水、 垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》(简称《通知》)。根据《通知》内容，政 府参与的新建污水项目全面实施 PPP 模式，明确了部分开展 PPP 模式强制试点。

考虑到水环境治理力度的加大，水务市场得到了进一步扩展，对污水处理的需求将有所加大。2017 年 11 月，财政部、税务总局和水利部联合印发《扩大水资源税改 革试点实施办法》，要求自 2017 年 12 月 1 日起在北京、天津、山西、内蒙古、山 东、河南、四川、陕西、宁夏等 9 个省（自治区、直辖市）扩大水资源税改革试点。 开征水资源税有利于用税收政策调节用水需求，从而缓解水资源短缺的问题。

1）阶梯水价格政策逐渐清晰，污水处理费政策尚未明确

2015 年底前，设市城市原则上要全面实行居民阶梯水价制度；具备实施条件的建制镇也要积极推进。各地要按照不少于三级设置阶梯水量，第一级水量原则上 按覆盖 80%居民家庭用户的月均用水量确定，保障居民基本生活用水需求；第二级 水量原则上按覆盖 95%居民家庭用户的月均用水量确定，体现改善和提高居民生活 质量的合理用水需求；第一、二、三级阶梯水价按不低于 1:1.5:3 的比例安排，缺 水地区应进一步加大价差。2015 年 10 月，国务院发布《关于推进价格机制改革的 若干意见》，要求推进水的价格改革，推进市场化，充分发挥市场决定价格作用。 加快水的市场化定价进程有利于水务行业可持续发展，减轻消费者合理负担。

2014 年 1 月 3 日，国家发改委和住建部联合出台了《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，对全面实行城镇居民阶梯水价做部署，要求 设市城市原则上全面实行居民阶梯水价制度。随后，水利部、发改委、工信部等十 部门于 2 月 13 日联合印发了《实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》， 启动了最严格水资源考核问责制，进一步保障了阶梯水价制度在全国范围内的推行， 完善水价形成机制，促进水价调整工作规范化、透明化的进程不断加快。伴随着经 济的不断发展和供水成本的不断提升，中国自来水价格也不断上涨。

2013 年 1 月，国家发改委等三部门发布《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，《通知》确定了“十二五”末各地区水资源费最低征收标准，并对超计划或 者超定额取水制定惩罚性征收标准，用以规范征收标准制定行为，加强水资源费征 收标准管理。污水处理费方面，价格政策还没有理顺。

2012 上半年，住建部、发 改委启动了《城市污水收费管理办法》的制定工作，并就相关内容组织专家讨论。 但是目前尚无进展。据了解，办法的制定还存在许多不确定的问题：一是办法的定 性问题，定为管理办法还是条例不确定；二是污水处理收费是被确定为行政性事业 收费还是经营收费还不确定；三是污水处理费是否包含管网、污泥处理处置、再生水以及雨水利用。

此外，目前，污泥处理处置收费政策也没有得到明确，虽然在 2010 年和 2011 年一些地方政府如河南、湖北、岳阳等出台过相关政策对收费机制作出规定，但在 2012 年，政策的制定与落实又趋于沉寂。业界都在呼吁出台切实可行的政策，以 促进污泥处理处置产业的发展。

2）鼓励民间资本进入，投融资渠道进一步拓宽

2012 年，国家进一步加大了经济体制改革工作力度，为吸引民间资本进入， 在国务院的统一部署下，一系列促进民间资本发展的政策出台。 2012 年 3 月 18 日，国务院批转发展改革委关于 2012 年深化经济体制改革重 点工作意见的通知，《通知》明确提出，鼓励民间资本进入市政、能源、等领域， 鼓励、引导民间资本进行重组联合和参与国有企业改革，并要求抓紧进一步完善鼓 励引导民间投资健康发展的配套措施和实施细则。

2012 年 6 月初，住建部发布了《关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》，提出鼓励民间资本采取独资、合资合作、资 产收购等方式，直接投资城镇供气、供热、污水处理厂、生活垃圾处理设施等项目 的建设和运营。2012 年 6 月 27 日，发改委发布了《关于利用价格杠杆鼓励和引导 民间投资发展的实施意见》，进一步明确了促进民间投资发展的价格政策措施。

通过深化价格改革，对公共事业实施支持性价格政策，充分调动民间资本参与相关领域投资经营的积极性。同时，加大涉企收费减免力度，规范金融服务价格行为，加 强市场价格监管，推进价格和收费信息公开，优化民营企业发展环境。

（3）水务行业前景

近年来，随着我国经济的稳健发展，环保产业正处在产业升级的关键阶段。从 “全面推进节水型社会建设”的“十三五”规划纲要到大力推动生态文明建设的战略 决策，将环境治理问题已经上升到影响国家安全和中华民族能否持续发展、能否实 现中国梦的战略高度。从政策层面讲，环保产业已迎来了发展的“黄金时代”。

2017 年 1 月 24 日，国家发改委、住房城乡建设部联合发布的《“十三五”全国城镇污水 处理及再生利用设施建设规划》，明确指出：“十三五”城镇污水处理及再生利用设 施建设共投资约 5,644 亿元。其中，各类设施建设投资 5,600 亿元，监管能力建设 投资 44 亿元。 1）环保要求提高 目前，随着国家《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》的颁布，节能环保 行业已成为国民经济新兴支柱产业；“美丽中国”正式写入“十三五”规划，高层对环 境质量改善的高度重视，使行业阶段发展前景愈加明朗。

2016 年 12 月 5 日，国务 院正式发布《“十三五”生态环境保护规划》，首次将生态文明建设上升为国家战略， 政府对环境的要求明显提高。从政策层面看，环境保护的特点是标准更高、要求更 高、范围更宽、监管更严。比如，供水水质标准和工业废水的排放标准提高，环境标准的大范围修订，鼓励地方制定和实施较国家标准更为严格的污染物排放标准等， 政府意图通过节能环保手段倒逼企业增加环保投入。无论是政策层面还是市场层面， 相应的标准要求以及约束条件都为治污企业的发展创造了契机。

2）环境监管进一步趋严

基于环保要求的提高，国家将实行政策从紧，监管从严的工作取向，“从紧” 是指收紧政策，提高标准；“从严”是指严格执法，实行奖惩。在此背景下，政府将 进一步加大环境监管和治理力度，对污水处理厂的运行情况以及运营管理能力的监 管趋严，将对企业服务的专业化提出更高的要求。此外，对排污企业检查力度和范 围也将加大，污水处理设施建设需求也将增加。

3）政策扶持产业转型与升级

2016 年，国家出台环保相关政策近 140 余条，涉及“十三五”规划、生态文明建设、环境保护税、环评制度改革、监测监查垂直管理等多个方面，上述政策、法 规、制度的出台和实施成为环保产业市场发展、技术进步的主要驱动力，为环保产 业带来了新的发展机遇。在国家高度重视和大力推广 PPP 的背景下，政策的利好 较好地推进了环保 PPP 项目释放和落定节奏。

根据中国招标网数据，2020 年全年市场总体（含 PPP 项目和 EPC 项目）成交 766 个水务项目，中标金额 4875 亿元，与 2019 相较同比增长 18%；新增水量 2146 万吨/日，与 2019 相较同比增长 44%。其中 PPP 项目和 EPC 项目成交数量相当， 分别是 376 个和 390 个；PPP 项目的成交金额是 EPC 项目的 2.3 倍。体量大的项目 多来自 PPP，PPP 项目依然是水务市场主流的投资模式。 就 PPP 项目而言，与 2019 年相较，金额同比增长 8%，数量同比下降 25%； 水务 PPP 项目单体金额有逐步增大趋势。

从项目数量来看：市政排水项目占比最高，达 46%，主要是受污水处理提质增 效项目增多的影响；市政供水项目占比增长较快，从 2019 年的 5%提高到 2020 年 14%；村镇污水占比下降较多，从 28%下降到 17%，下降 11 个百分点。

从项目金额来看：水环境治理项目成交金额下降趋势明显，从 2019 年 57%下 降至 2020 年 42%；市政排水金额占比有所增长，从 2019 年 22%增长至 2020 年 33%； 市政供水金额占比增长较快，从 2019 年的 5%增长至 2020 年 11%，这主要得益于 城乡供水一体化的增长，城乡供水一体化项目是 2020 年市政供水项目的主要类型。

全年共有 32 个城乡一体化供水，共成交金额 160 亿元；村镇污水项目金额占比略 微下降，但幅度不大。

（4）水务行业发展趋势

1）建设趋势

“十二五”期间，我国城市供水能力复合增速达到 1.2%，污水处理能力复合增速约 10%。至 2015 年，我国城镇污水日处理能力已达到 1.82 亿吨，成为全世界污 水处理能力最大的国家。 根据《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，到 2020 年底， 实现城镇污水处理设施全覆盖。城市污水处理率达到 95%，其中地级及以上城市建 成区基本实现全收集、全处理；县城不低于 85%，其中东部地区力争达到 90%； 建制镇达到 70%，其中中西部地区力争达到 50%；京津冀、长三角、珠三角等区 域提前一年完成。

“十三五”期间，我国预计将新增污水处理设施规模 5,022 万立 方米/日，其中城市新增 2,856 万立方米/日，县城新增 1,071 万立方米/日，建制镇 新增 1,095 万立方米/日。为实现上述目标，国内污水处理设施工程建设的投资至少 还需要 1,500 亿，未来随着政策对污水处理行业支持力度的不断加大，行业投资还 将进一步扩张，预计行业最终投资规模将达 3,700 亿元，行业整体的市场空间十分 广阔。地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在 10%以内。

直辖市、省会城市、计划单列市建成区要于 2017 年底前基本消除黑臭水体。地级及以上城市污泥无害化 处置率达到 90%，其他城市达到 75%；县城力争达到 60%；重点镇提高 5 个百分 点，初步实现建制镇污泥统筹集中处理处置。城市和县城再生水利用率进一步提高。 京津冀地区不低于 30%，缺水城市再生水利用率不低于 20%，其他城市和县城力 争达到 15%。

2）竞争趋势：并购持续加剧催生行业大变局

目前，水务行业集中度依然不高，具有企业数量众多、规模化不足、区域分散等特点，尚未形成标杆性的龙头企业，最大的水务集团其服务市场份额也不过 5%。 水务行业需要并购，也会出现越来越多的并购。随着不同企业的融资情况差异的加 大，并购和转型也将加剧。 2012 年，水务公共财政投入仍持续去年的紧缩状态，水务市场资本和技术为 王的特点将更加凸显，水务企业两极分化严重，强者恒强，弱者恒弱，城市污水等 传统行业的市场交易、项目绝大多数归于一线企业，行业渐渐迎来大洗牌时代。优势企业将借产业化加速之际，大举并购重组，进一步扩张市场，一批无核心竞争力 的水务企业将被收购、兼并。

一方面，国内一些大型水务公司通过兼并、收购等方 式实现跨区域经营和规模化发展，逐渐成长为水业巨头。另一方面，水业的低利性 仍将持续，将促使以水业主业为主导的企业向综合服务业转型。转型背景下，行业 的并购、整合将进一步加剧，这种形势已经在 2008 年初现。由此预计，五到十年， 中国的水务市场将形成一个由 10 至 20个大型综合环境服务商、50 至 100 个几十 亿规模的区域性综合环境服务商、几百个亿元规模的环境服务企业共存的市场。在 此期间，大量的无核心竞争力的中、小企业将被吞并掉，形成几个大的水务集团引 领市场发展的竞争格局。

3）投资趋势：投资领域区域化、国际化

从目前市场动态来看，未来投资领域将向区域化和国际化发展。2016 年，各 水企在国内区域市场上展开激烈角逐，北控水务、首创环保、桑德国际、碧水源等 水企积极布局国内市场，湖南、云南、东北等地成为众多领军企业的争抢之地，吸 引了多家水企关注。通过建立区域性的平台公司（如中国水务的山东水务和新疆水 务等子公司，首创环保的湖南首创，中国节能的江西公司等），在一个区域内提供 多元的服务将成为显著的市场趋势。

与此同时，激烈的市场竞争，促使各主要公司纷纷加紧拓展新的业务市场，并开始探索新的区域服务模式，如中持集团开发县域 环境管家式服务模式等。 此外，经过二十余年的发展，我国环保产业规模持续扩大，产业水平不断提升。 随着环保市场全球化发展以及国内环保基础设施建设市场的趋于饱和，众多水企如 北控、桑德国际、津膜科技等开启“走出去”的征程，并逐渐在国际水务市场上打开 局面，目前，英、法等欧洲以及印度、越南、马来西亚等东南亚水务市场都留下了 中国水务企业的足迹。