工程咨询服务行业发展概况及相关产业政策
思瀚产业研究院    2023-03-06

（1）工程咨询服务行业发展概况

工程咨询服务于工程项目建设全过程，提供从投资决策、建设施工到后期运营维护的全过程，属于重要的生产性服务业，对社会经济发展具有重大意义。根据《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国办发[2014]26 号），生产性服务业具有专业性强、创新活跃、产业融合度高、带动作用显著等特点，是全球产业竞争的战略制高点。加快发展生产性服务业，是向结构调整要动力、促进经济稳定增长的重大措施，既可以有效激发内需潜力、带动扩大社会就业、持续改善人民生活，也有利于引领产业向价值链高端提升。

经过几十年的市场化发展，我国工程咨询服务业已形成了多种专业化的咨询服务业态，包括投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、试验检测、项目管理等。我国工程咨询服务业始于二十世纪五十年代，参照前苏联模式建立。改革开放初期以前，我国实行高度集中的计划经济体制，行业主管部门作为建设单位负责项目建设过程中的设计、施工和运营维护等工作。上世纪 80 年代以来，我国相继在工程项目中引入了勘察设计、工程咨询、监理等服务需求。1994 年我国发布了《工程咨询业管理暂行办法》，明确规定了工程建设项目投资前期、建设准备、实施及生产等几个阶段的咨询内容：投资前期阶段的咨询，包括投资

机会研究、项目建议书和可行性研究报告的编制或评估等；建设准备阶段的咨询，包括工程勘察、工程设计、招标投标咨询等；实施阶段的咨询包括设备材料采购咨询、合同管理咨询、施工监理咨询、生产准备咨询、人员培训咨询、竣工验收咨询等；生产阶段的咨询包括后评价等。至此，勘察设计、咨询、招标代理等均成为工程建设项目管理的强制要求，工程咨询服务市场逐步建立，行业逐渐形成，并在 2005 年以后行业步入快速成长期。

近年来，随着我国固定资产投资项目建设管理要求逐步提高，为更好地实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强，业内逐渐形成可提供工程全过程咨询服务的业务模式，同时逐渐开始采用先进的技术工具和信息化手段，不断提高工程咨询信息化水平。

1）随着固定资产投资规模的扩大，我国工程咨询服务业逐步发展壮大

工程咨询服务业为建设项目提供咨询、设计、监理、检测和项目管理等服务。2004 年，国务院发布《关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20 号），大幅简化了投资管理的流程，我国工程咨询服务业规模和从业企业数量均出现快速增长。随着我国国民经济快速增长、城市化进程加快，国内工程建设行业迎来发展的高峰期，工程咨询服务行业得到空前的发展机遇。

固定资产投资主要通过工程建设来实现，工程咨询服务包含规划咨询、勘察设计、工程监理、工程管理等，服务于工程建设的全过程，固定资产的投资规模增长直接推动了工程咨询服务市场的发展。近年来，我国固定资产投资保持了持续增长的势头，根据国家统计局数据，2021 年我国全社会固定资产投资完成额达到 55.29 万亿元，2010 年以来 11 年间年均复合增长率达到 8.79%。固定资产投资规模的增加带动工程咨询服务行业市场容量的持续提升。

数据来源：国家统计局

2）我国城市群、现代化都市圈的发展，将继续推动工程咨询服务业市场空间的扩大

城镇化是现代化的必由之路，是我国发展主要的潜力所在。目前，我国粗放式的大规模基础设施建设时期已经过去，城市化进程进入了精细化发展的新阶段，城市建设增量空间向城市群、现代化都市圈和中西部地区转移。国家加大培育和发展地区城市群的力度，将为工程咨询服务业的发展带来增量空间。

城市群是新型城镇化主体形态，国务院发布的《全国主体功能区规划》（国发[2010]46 号）提出，具有集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的特征，未来的城镇化建设要发展城市群，支撑全国经济增长、促进区域协调发展。根据 2018 年 11 月中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，我国将建立京津冀城市群、长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群、长江中游城市群、中原城市群、关中平原城市群等，推动国家重大区域战略融合发展，构建以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新模式。

全国城市化战略格局示意图

都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1 小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。都市圈的发展是世界城市化发展进程中的一般性规律和普遍现象。美国、日本、欧洲等发达国家均形成了以一线城市为核心的，如纽约、伦敦、东京等现代化都市圈。我国近年来都市圈建设呈现较快发展态势，但城市间交通一体化水平不高等问题依然突出。2019 年 2 月，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（发改规划[2019]328 号）提出，我国未来将以增强都市圈基础设施连接性贯通性为重点，通过畅通都市圈公路网、打造轨道上的都市圈等方式推进基础设施一体化，到2022 年，我国都市圈同城化取得明显进展，基础设施一体化程度大幅提高，到2035 年现代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影响力的都市圈。

根据2018年3月国家发改委、住建部发布的《兰州—西宁城市群发展规划》，提出把兰州—西宁城市群培育发展成为支撑国土安全和生态安全格局、维护西北地区繁荣稳定的重要城市群。以点带线、由线到面拓展区域发展新空间，加快兰州—白银、西宁—海东都市圈建设，重点打造兰西城镇发展带，带动周边节点城镇，构建“一带双圈多节点”空间格局。目标到 2035 年，兰西城市群的协同发展格局基本形成，各领域发展取得长足进步，发展质量明显提升，在全国区域协调发展战略格局中的地位更加巩固。未来，西部地区将继续为工程咨询服务行业提供新的增长空间，成为行业持续发展的重要驱动。

（2）相关产业政策

2003 年 2 月，原建设部发布《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》（建市〔2003〕30 号），鼓励具有工程勘察、设计或施工总承包资质的企业开展工程总承包业务，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合能力的工程公司。

2010 年 2 月，国家发改委发布了《国家发展改革委关于印发工程咨询业2010-2015 年发展规划纲要的通知》（发改投资〔2010〕264 号），该通知指出：工程咨询是以技术为基础，综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学和管理方法，为经济社会发展、投资建设项目决策与实施全过程提供咨询和管理的智力服务。服务范围主要包括规划编制与咨询、投资机会研究、可行性研究、评估咨询、勘察设计、招标代理、工程和设备监理、工程项目管理等，覆盖国民经济和社会发展各个领域。各级政府要充分重视和发挥工程咨询业的作用，深化行业管理体制改革，加快行业立法，实施各种优惠政策措施，培育工程咨询统一市场，为工程咨询业营造良好的发展环境。

国家发改委《产业结构调整指导目录》（2019 年本）中明确将工程咨询服务（包括规划咨询、项目咨询、评估咨询、全过程工程咨询））列为鼓励类项目。2011 年 12 月国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于加快发展高技术服务业的指导意见》（国办发[2011]58 号），该意见指出：高技术服务业是现代服务业的重要内容和高端环节，技术含量和附加值高，创新性强，发展潜力大，辐射带动作用突出。

加快发展高技术服务业对于扩大内需、吸纳就业、培育壮大战略性新兴产业、促进产业结构优化升级具有重要意义。推进检验检测机构市场化运营，提升专业化服务水平。充分利用现有资源，加强测试方法、测试技术等基础能力建设，发展面向设计开发、生产制造、售后服务全过程的分析、测试、检验、计量等服务，培育第三方的质量和安全检验、检测、检疫、计量、认证技术服务。

2016 年 5 月，住建部发布《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》（建市[2016]93 号），提出深化建设项目组织实施方式改革，推广工程总承包制，提升工程建设质量和效益。工程总承包一般采用“设计—采购—施工”总承包或者“设计—施工”总承包模式。工程总承包是国际通行的建设项目组织实施方式，大力推进工程总承包，有利于实现设计、采购、施工等各阶段工作的深度融合，发挥工程总承包企业的技术和管理优势，提高工程建设水平，推动产业转型升级。

2017 年 2 月，国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19 号）。该意见从七个方面对促进建筑业持续健康提出具体措施。具体来说包括深化建筑业简政放权改革，优化资质资格管理，强化个人执业资格制度；完善工程建设组织模式，加快推行工程总承包，培育全过程工程咨询等。

2017 年 5 月，住建部发布《建筑业发展“十三五规划”》，规划中明确提出十三五期间以完成全社会固定资产投资建设任务为基础，全国建筑业总产值均增长 7%，建筑业增加值年均增长 5.5%，同时确定全国工程监理企业营业收入年均增长 8%的目标。规划还提出要促进大企业做优做强，形成一批以全过程工程咨询服务、工程总承包为业务主体、技术管理领先的龙头企业。

2017 年 5 月，住建部发布《住房城乡建设部关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》（建市〔2017〕101 号），该文件是贯彻落实《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》的具体举措，旨在通过选择有条件的地区和企业开展全过程工程咨询试点，健全全过程工程咨询管理制度，完善工程建设组织模式，培养有国际竞争力的企业，提高全过程工程咨询服务能力和水平，为全面开展全过程工程咨询积累经验。

2017 年 7 月，住建部发布《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市〔2017〕145 号），该文件旨在贯彻落实中央城市工作会议精神和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》，为完善工程监理制度、更好地发挥监理作用提供了政策保障。

2019 年 3 月，国家发改委和住建部发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515 号），提出了具体贯彻落实中央和国务院文件精神，完善和推进全过程工程咨询服务发展的指导意见和实施办法，标志着经过两年来的探索和实践，我国工程咨询服务已经全面跨入了全过程工程咨询服务发展的新阶段。

2020 年 8 月，住建部等九部门联合印发《关于加快新型建筑工业化发展的若干意见》，意见提出要大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务，培育具备勘察、设计、监理、招标代理、造价等业务能力的全过程工程咨询企业。

编辑：杨所修

来源：思瀚 甘咨询