煤炭行业相关产业政策
编辑：曹文诏 来源：思瀚产业研究院 平煤股份    2023-03-14

为推动煤炭行业良性发展，国务院及有关政府部门先后颁布了一系列产业政策，为行业发展建立了优良的政策环境。

①发展规划方面

2013 年 11 月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104 号），提出坚决遏制煤炭产量无序增长，煤炭企业必须严格按照核准的煤矿建设规模和生产能力组织生产，提高超能力生产处罚标准；切实减轻煤炭企业税费负担；加强煤炭进出口环节管理，加强对进口煤炭商品的质量检验，完善差别化煤炭进口关税政策，鼓励优质煤炭进口；提高煤炭企业生产经营水平，引导煤炭企业优化生产布局，加强煤矿补充地质勘探和资源储备；营造煤炭企业良好发展环境，着力解决老矿区、老企业历史遗留问题，对资不抵债且扭亏无望的煤矿，依法及时关闭破产。

2016 年 12 月，国家发改委、国家能源局发布《煤炭工业发展“十三五”规划》（发改能源〔2016〕2714 号），主要目标是到 2020 年，煤炭产量 39 亿吨。煤炭生产结构优化，煤矿数量控制在 6,000 处左右，120 万吨/年及以上大型煤矿产量占 80%以上，30 万吨/年及以下小型煤矿产量占 10%以下。同时支持优势煤炭企业兼并重组，培育大型骨干企业集团，提高产业集中度，增强市场控制力和抗风险能力。

2020 年 9 月，在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话，提出中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和。

2021 年 3 月，十三届全国人大四次会议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》。《纲要》指出，推动煤炭生产向资源富集地区集中；完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系；推动资源型地区可持续发展示范区和转型创新试验区建设，实施采煤沉陷区综合治理和独立工矿区改造提升工程；推动煤炭等化石能源清洁高效利用；完善产供储销体系，增强能源持续稳定供应和风险管控能力，实现煤炭供应安全兜底、油气核心需求依靠自保、电力供应稳定可靠；加强煤炭储备能力建设。

2021 年 4 月，国家能源局印发《2021 年能源工作指导意见》，提出 2021 年主要预期目标，其中煤炭消费比重下降到 56%以下；密切关注东北、“两湖一江”等地区煤炭供需形势变化，加强产运需调度，保持港口、电厂库存处在合理水平；提升煤炭生产、流通和消费各环节库存水平；深入推进煤炭消费总量控制，加强散煤治理，推动煤炭清洁高效利用；从严控制东部地区、大气污染防治重点地区新增煤电装机规模，适度合理布局支撑性煤电，持续推动煤电节能减排改造；推进能源产业数字化智能化升级，积极开展煤矿、油气田、管网、电网、电厂等领域智能化建设。

2021 年 5 月，中国煤炭工业协会发布了《煤炭工业“十四五”高质量发展指导意见》（中煤协会政研〔2021〕19 号），提出的主要目标包括：到“十四五”末，国内煤炭产量控制在 41 亿吨左右，全国煤炭消费量控制在 42 亿吨左右；全国煤矿数量控制在 4,000 处以内。建成智能化生产煤矿数量 1,000 处以上；建成千万吨级矿井（露天）数量 65 处、产能超过 10 亿吨/年。培育 3~5 家具有全球竞争力的世界一流煤炭企业。

2021 年 7 月，国家发改委印发《“十四五”循环经济发展规划》，指出进一步拓宽粉煤灰、煤矸石、冶金渣、工业副产石膏、建筑垃圾等大宗固废综合利用渠道，扩大在生态修复、绿色开采、绿色建材、交通工程等领域的利用规模；支持隧道掘进、煤炭采掘、石油开采等领域企业广泛使用再制造产品和服务。

2021 年 12 月，中央经济工作会议在北京召开，会议提出要正确认识和把握碳达峰、碳中和。实现碳达峰、碳中和是推动高质量发展的内在要求，要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。要坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则。传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要立足以煤为主的基本国情，抓好煤炭清洁高效利用，增加新能源消纳能力，推动煤炭和新能源优化组合。要确保能源供应，大企业特别是国有企业要带头保供稳价。要深入推动能源革命，加快建设能源强国。

2022 年 1 月，国家发改委、国家能源局发布《“十四五”现代能源体系规划》，提出优化煤炭产能布局，建设山西、蒙西、蒙东、陕北、新疆五大煤炭供应保障基地，完善煤炭跨区域运输通道和集疏运体系，增强煤炭跨区域供应保障能力。持续优化煤炭生产结构，以发展先进产能为重点，布局一批资源条件好、竞争能力强、安全保障程度高的大型现代化煤矿，强化智能化和安全高效矿井建设，禁止建设高危矿井，加快推动落后产能、无效产能和不具备安全生产条件的煤矿关闭退出。建立健全以企业社会责任储备为主体、地方政府储备为补充、产品储备与产能储备有机结合的煤炭储备体系。

2022 年 3 月，国家能源局发布《2022 年能源工作指导意见》，提出统筹资源接续和矿区可持续发展，有序核准一批优质先进产能煤矿。加快推进在建煤矿建设投产，推动符合条件的应急保供产能转化为常态化产能。以示范煤矿为引领，加快推进煤矿智能化建设与升级改造。深化煤矿安全改造。科学规划建设先进煤电机组，按需安排一定规模保障电力供应安全的支撑性电源和促进新能源消纳的调节性电源，保持装机合理余量，新建项目要严格执行煤耗等最新技术标准。推动落实煤电企业电价、税收、贷款等支持政策，鼓励煤电企业向“发电+”综合能源服务型企业和多能互补企业转型。

②行业转型升级方面

2017 年 5 月，国家发改委、国家安全监管总局发布《关于做好符合条件的优质产能煤矿生产能力核定工作的通知》（发改运行（2017）763 号），指出申请生产能力核增的生产煤矿应符合相应的标准、程序，必须制定产能置换方案，落实减量指标，签订减量置换协议或承诺书，允许部分先进产能煤矿按照减量置换的原则核定生产能力。

2020 年 2 月，国家发改委、国家能源局、应急部、国家煤矿安监局、工业和信息化部、财政部、科技部、教育部发布《关于加快煤矿智能化发展的指导意见》（发改能源〔2020〕283 号），提出了煤矿智能化发展的 3 个阶段性目标：即到 2021 年，建成多种类型、不同模式的智能化示范煤矿；到 2025 年，大型煤矿和灾害严重煤矿基本实现智能化，形成煤矿智能化建设技术规范与标准体系；到2035 年，各类煤矿基本实现智能化，构建煤矿智能化系统，建成煤矿智能化体系。

2021 年 5 月，国家能源局、国家矿山安全监察局印发《关于支持鼓励开展煤矿智能化技术装备研发与应用的通知》。要求全面开展适用于不同赋存条件、不同开采模式的煤矿智能化技术装备研发及应用，重点研发应用自动化控制、智能提升、复杂条件智能开采、智能快速掘进、智能随探随掘或地球物理超前探测、工作面智能物探、智能辅助运输、煤矿机器人、电铲智能铲装、卡车无人驾驶、辅助设备远程操控、智能穿爆、智能供配电、智能供排水、安全隐患智能监测预警、灾害应急智能救援、煤矿高可靠 5G 等智能化技术装备；着力开展煤矿工程智能化综合管控平台、煤矿工业互联网系统、智能化软件系统等研发和应用，加快灾害严重矿井及危险、繁重岗位机器人替代，推动煤矿机器人和智能装备系统集成创新暨无人（少人）科学试验矿井攻关，推动煤矿智能装备系统集成创新和科学试验攻关。

2021 年 6 月，国家能源局、国家矿山安全监察局联合印发《煤矿智能化建设指南（2021 年版）》，明确了煤矿智能化建设的总体要求、总体设计、建设内容以及保障措施，并详细说明了井工煤矿、露天煤矿、选煤厂智能化建设的建设目标、总体设计、建设内容。文件提出重点突破智能化煤矿综合管控平台、智能综采（放）、智能快速掘进、智能主辅运输、智能安全监控、智能选煤厂、智能机器人等系列关键技术与装备，形成智能化煤矿设计、建设、评价、验收等系列技术规范与标准体系，建成一批多种类型、不同模式的智能化煤矿，提升煤矿安全水平。

2021 年 6 月，国家发改委、国家能源局、中央网信办、工业和信息化部联合印发《能源领域 5G 应用实施方案》。方案提出，建设煤矿井上井下 5G 网络基础系统，搭建智能化煤矿融合管控平台、企业云平台和大数据处理中心等基础设施，打造“云—边—端”的矿山工业互联网体系架构；重点开展井下巡检和安防、无人驾驶等系统建设和应用，探索智能采掘及生产控制、环境监测与安全防护、虚拟交互等场景试点应用，促进智能煤矿建设；五大智能煤矿+5G 典型应用场景，分别为智能采掘及生产控制、环境监测与安全防护、井下巡检、露天/地下矿山无人驾驶、虚拟交互。

针对煤矿井下、电力及其他行业地下 5G 信号弱覆盖问题，研发井下无人驾驶、高清视频传输、工业远程控制、机器人智能巡检、虚拟交互等专用技术和煤矿用 5G 基站、功能定制化核心网、实时通信终端、物联网关等配套产品；开展能源行业特殊环境下 5G 网络性能、网络切片、定制化专网、网络安全、业务安全，以及业务综合承载性能的适应性、安全性和可靠性验证。

2021 年 10 月，国家发改委、国家能源局印发《关于开展全国煤电机组改造升级的通知》，要求统筹考虑大型风电光伏基地项目外送和就近消纳调峰需要，以区域电网为基本单元，在相关地区妥善安排配套煤电调峰电源改造升级，提升煤电机组运行水平和调峰能力；到 2025 年，全国火电平均供电煤耗降至 300 克标准煤/千瓦时以下；对供电煤耗在 300 克标准煤/千瓦时以上的煤电机组，应加快创造条件实施节能改造，对无法改造的机组逐步淘汰关停，并视情况将具备条件的转为应急备用电源；“十四五”期间改造规模不低于 3.5 亿千瓦。

③环境保护方面

2017 年 3 月，国土资源部、财政部、环境保护部、国家质量监督检验检疫总局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会发布《国土资源部财政部 环境保护部 国家质量监督检验检疫总局 中国银行业监督管理委员会中国证券监督管理委员会关于加快建设绿色矿山的实施意见》（国土资规〔2017〕4 号），指出坚持绿色转型与管理改革相互促进，研究建立国家、省、市、县四级联创、企业主建、第三方评估、社会监督的绿色矿山建设工作体系，健全绿色勘查和绿色矿山建设标准体系，完善配套激励政策体系，构建绿色矿业发展长效机制。

2018 年 2 月，国家能源局发布《2018 年能源工作指导意见》（国能发规划〔2018〕22 号），提出把“清洁低碳、安全高效”的要求落实到能源发展的各领域、全过程，努力建设坚强有力的安全保障体系、清洁低碳的绿色产业体系、赶超跨越的科技创新体系、公平有序的市场运行体系、科学精准的治理调控体系、共享优质的社会服务体系、开放共赢的国际合作体系，全面推进新时代能源高质量发展。

2021 年 1 月，生态环境部印发《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，鼓励能源、工业、交通、建筑等重点领域制定碳达峰专项方案；推动钢铁、煤炭等重点行业提出明确的碳达峰目标并制定行动方案；试点开展石油天然气、煤炭开采等重点行业甲烷排放监测。

2021 年 2 月，国务院印发《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，提出推动能源体系绿色低碳转型；坚持节能优先，完善能源消费总量和强度双控制度；促进燃煤清洁高效开发转化利用，继续提升大容量、高参数、低污染煤电机组占煤电装机比例；严控新增煤电装机容量；开展二氧化碳捕集、利用和封存试验示范。

2021 年 10 月，国家发改委等十部委联合印发《“十四五”全国清洁生产推行方案》，提出对不符合所在地区能耗强度和总量控制相关要求、不符合煤炭消费减量替代或污染物排放区域削减等要求的高耗能高排放项目予以停批、停建，坚决遏制高耗能高排放项目盲目发展；加大清洁能源推广应用；因地制宜推行热电联产“一区一热源”等园区集中供能模式；支持煤炭清洁高效利用等领域清洁生产技术集成应用示范。

④资源整合兼并重组及煤炭供给侧改革方面

2016 年 2 月，国务院发布《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕7 号），鼓励大型煤炭企业兼并重组中小型企业，培育一批大型煤炭企业集团，进一步提高安全、环保、能耗、工艺等办矿标准和生产水平。

2017 年 2 月，工业和信息化部、国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、农业部、商务部、国家能源局等 16 部门发布《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业﹝2017﹞30 号），指出以钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃等行业为重点，通过完善综合标准体系，严格常态化执法和强制性标准实施，促使一批能耗、环保、安全、技术达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能依法依规关停退出，产能过剩矛盾得到缓解，环境质量得到改善，产业结构持续优化升级；通过落实部门联动和地方责任，构建多标准、多部门、多渠道协同推进工作格局。

2017 年 12 月，国家发改委、国资委、环保部、财政部、央行、银监会、国家能源局、国家安监总局等 12 部委发布《关于进一步推进煤炭企业兼并重组转型升级的意见》（发改运行〔2017〕2118 号），提出支持有条件的煤炭企业之间实施兼并重组、支持发展煤电联营、支持煤炭与煤化工企业兼并重组、支持煤炭与其他关联产业企业兼并重组、通过兼并重组推动过剩产能退出，实现煤炭企业平均规模明显扩大，中低水平煤矿数量明显减少。

2019 年 8 月，国家发改委、财政部、自然资源部、生态环境部、国家能源局、国家煤矿安全监察局发布《30 万吨/年以下煤矿分类处置工作方案》（发改能源〔2019〕1377 号），提出为进一步提升煤炭供给体系质量，推动煤炭行业“上大压小、增优减劣”和产业机构调整，要求各省对产能 30 万吨/年以下（不含 30万吨/年）的煤矿进行分类处置，力争到 2021 年底全国 30 万吨/年以下煤矿数量减少至 800 处以内，华北、西北地区（不含南疆）30 万吨/年以下煤矿基本退出，其他地区 30 万吨/年以下煤矿数量原则上比 2018 年底减少 50%以上。

2020 年 6 月，国家发改委、工业和信息化部、国家能源局、财政部、人力资源社会保障部、国务院国资委发布《关于做好 2020 年重点领域化解过剩产能工作的通知》（发改运行〔2020〕901 号），提出全面完成去产能目标任务；巩固煤炭去产能成果，对去产能煤矿实施“回头看”，坚决防止已经退出的产能死灰复燃，确保各类问题整改到位；积极稳妥深化“僵尸企业”处置；分类处置 30万吨/年以下煤矿；加快退出达不到环保要求的煤矿等。

⑤安全生产方面

2014 年 8 月，国家发改委、煤炭行业管理部门、煤矿安全监管部门发布《关于遏制煤矿超能力生产规范企业生产行为的通知》（发改电[2014]226 号），要求所有煤矿要按照登记公布的生产能力和承诺事项组织生产，合理安排年度、季度、月度生产计划。煤矿年度原煤产量不得超过登记公布的生产能力。

2017 年 6 月，国家安全监管总局、国家煤矿安监局发布《煤矿安全生产“十三五”规划》（安监总煤装〔2017〕64 号），指出要全面推进煤矿安全法制化水平、完善安全生产责任体系、推进煤矿安全基础建设、提升煤矿安全保障能力、创新安全监管监察机制、深化重大灾害治理、强化应急管理、提升煤矿职业健康水平、构建社会共治体系等。

2020 年 4 月，国务院安全生产委员会发布《全国安全生产专项整治三年行动计划》（安委〔2020〕3 号文件），提出健全煤矿安全生产法规、推动淘汰落后产能、持续开展“打非治违”等煤炭安全生产监督措施等。

2020 年 11 月，国家煤矿安全监察局印发《关于全面深入开展煤矿安全生产大排查的通知》，要求各地区煤矿安全专项整治三年行动牵头部门、煤矿企业要将排查发现的突出问题、共性问题、深层次问题纳入问题隐患和制度措施“两个清单”并动态更新，抓好整改措施的落实。各级煤矿安全监察机构要通过监察执法，进一步推动各地扎实开展排查整治，分析找准煤矿安全深层次问题，解决突出问题，消除隐患根源。

2021 年 5 月，国家矿山安监局印发《矿山安全生产举报奖励实施细则（试行）》。规定查实矿山重大隐患和安全生产违法行为（瞒报、谎报生产安全事故除外）的奖励，属于一级举报的，奖励金额按照行政处罚金额的 15％计算；属于二级举报的，奖励金额按照行政处罚金额的 12％计算；最低奖励 3,000 元，最高奖励不超过 30 万元。

2021 年 6 月，十三届全国人大常委会第二十九次会议通过修改《中华人民共和国安全生产法》的决定。新修改的安全生产法在现行规定的基础上，提高了对违法行为的罚款数额；增加生产经营单位被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，监管部门可以按日连续处罚等规定。针对安全生产领域“屡禁不止、屡罚不改”等问题，新修改的安全生产法加大对违法行为恶劣的生产经营单位关闭力度，依法吊销有关证照，对主要负责人实施职业禁入。新修改的安全生产法自2021 年 9 月 1 日起施行。

2021 年 9 月，国家矿山安监局印发《关于全面开展煤矿隐蔽致灾因素普查治理工作的通知》。《通知》要求，至 2022 年 6 月底，全面开展隐蔽致灾因素普查治理工作，重点对煤矿采空区、废弃老窑（井筒）、封闭不良钻孔、断层、裂隙、褶曲、陷落柱、瓦斯富集区、冲击危险性、导水裂缝带、地表水体、地下含水体、井下火区、古河床冲刷带、天窗不良地质体等进行普查，落实隐蔽致灾因素治理措施。