政府引导基金行业发展情况分析报告
思瀚产业研究院    2024-02-24

随着我国政府引导基金步入规范发展阶段，存量优化与精耕细作成为主题。2022 年我国政府引导基金“量”与“质”兼顾，设立步伐放缓。根据清科创业（01945.HK）旗下清科研究中心统计，截至 2022 年我国累计设立 2,107 支政府引导基金，目标规模约12.84 万亿元人民币，已认缴规模约 6.51 万亿元人民币。其中，2022 年新设立的政府引导基金共 120 支，同比下降 7.0%；目标规模约 4,052.24 亿元人民币，同比下降 51.3%；已认缴规模约 2,812.38 亿元人民币，同比下降 34.7%。

处在政府引导基金高质量发展新阶段，各级政府积极开展存量基金整合优化，审慎规划新设基金。根据公开信息和清科研究中心调研数据统计，自 2018 年起，全国已有超 20个区域陆续进行政府引导基金整合的尝试与探索，近四成发生在 2022 年，存量基金整合提速，如重庆地区整合设立重庆市产业投资基金，采用永久存续形式运作。

同时，2022 年部分地区还通过引导基金管理平台整合、管理机构联动、跨区域层级合作、打造基金矩阵等方式实现基金统筹管理与协调配合。除此之外，为进一步发挥政府引导基金对区域经济的支持效能，2022 年多地围绕基金的出资比例、返投要求、尽职容错与激励机制等展开优化。

出资比例方面，适度提高出资上限以加强对创投类基金和重大项目的支持力度。如西安市创新投资基金对于投资标的为初创期科技型、创新型企业的子基金，出资比例上限由通常的 30%提升至 40%；成都高新区产业基金对于为引进重大项目或头部机构而设的专项基金，出资比例上限由通常的 30%提升至 50%。

返投要求方面，放宽子基金返投比例及认定口径，提升引导基金活力与子基金招商引资积极性。如郑州市产业发展基金将子基金返投要求由 1.5 倍降低到 1 倍；西安市创新投资基金对子基金的返投规定是投资于西安市辖区内（包括西咸新区）企业的金额原则上不低于引导基金出资额，即返投要求设置为 1 倍。

认定标准方面，多支政府引导基金将认定标准放宽至子基金投资的外地企业在当地新设企业或投资当地已有企业、管理机构在管的其他基金新增投资当地企业、子基金协助被投企业引进后续股权融资、引荐关联方及投资人为当地招商引资等，此外，泉州市产业股权投资基金还鼓励引进高端科研人才项目，并以高额计入子基金返投额度。尽职容错与激励机制方面，加大让利力度、完善尽职免责和容错纠错机制。

一方面，建立或明确让利对象、让利依据及方式等原则，以完成返投、政策目标等为前提，实施分档让渡超额收益、让利退出等。另一方面，深化探索尽职容错机制，如厦门市科技创新创业引导基金直投项目投资损失率以累计投资规模的 40%为界，采取不同处理机制；浙江、济南出台相关尽职免责工作指引或实施细则，明确政策界限、适用对象及免责范围、情形和程序等。

2022 年我国未设立新的国家级政府引导基金，省级、地市级和区县级政府引导基金数量占比分别为 15.0%（同比-5.9pct）、38.3%（-0.4pct）和 46.7%（+7.1pct），已认缴规模占比分别为 33.5%（-3.8pct）、46.1%（+18.0pct）和 20.4%（+2.9pct）。具体来看，省级政府引导基金聚焦全省重点产业培育与经济可持续发展，主要特征一是统筹管理存量基金，优化提升投资效能；

二是围绕乡村振兴战略，推进“以投代补”；三是集聚资源及实操经验，设立接续基金或跨区域合作基金。地市级政府引导基金单支规模扩张，2022 年新设立的 46 支基金平均已认缴规模达 28.19 亿元人民币，同比增加 16.5%，募集及对外投资积极寻求上级引导基金配套出资。

区县级政府引导基金延续受到各地政府关注，2022 年新设立 56 支，同比增加 9.8%；已认缴规模 574.52 亿元人民币，同比下降 23.9%，新设立的区县级政府引导基金“小而专”，多以直接投资模式瞄准区域优势产业开展招商引资；另外，2022 年约 51.8%的区县级政府引导基金由中西部地区新增设立，较 2021 年增加 14.5 个百分点。

2022 年我国新设立的政府引导基金以产业类引导基金居多，共设立 91 支，占比75.8%，已认缴规模 2,112.27 亿元人民币，占比 75.1%，主要聚焦于高端制造、新材料、信息技术、生物医药等战略新兴领域，推进地方产业升级。

此外，2022 年新设立的创投类政府引导基金数量达 24 支，同比上升 84.6%，已认缴规模 275.01 亿元人民币，同比上升 6.2%，主要原因是在“投早、投小、投科技”的战略驱动下，2022 年成都、青岛、天津等地均设立了天使引导基金，西安、厦门、日照等地也设立了创业投资引导基金，共同助力种子期、初创期企业成长壮大，并大力支持创新型、高成长性科技企业与科技成果转化。

整体来看，2022 年我国政府引导基金设立呈矩阵化、集群化，整体分布持续延伸中西部、下沉区县；诉求呈多元化，由最初的支持创新创业拓展至引导社会资本扶持产业，并逐步演变为侧重招商引资；管理呈规范化、市场化并举，除了统筹管理基金、优化相关机制以外，苏州天使母基金陆续进行失效子基金终止合作工作，河南、海南和浙江临海等地引入专业母基金管理平台、券商平台作为政府引导基金管理人；此外，苏州、南京等地设立二手份额交易基金，探索政府引导基金退出路径。

未来，随着我国政府引导基金规范发展，监管重点移向基金绩效管理，各地将进一步加强基金统筹管理与优化，并提高对于完善基金尽职免责和容错纠错机制、绩效考核评价体系的重视度。