中国建设工程监理行业发展历程
思瀚产业研究院 中达安    2024-03-11

我国建设工程监理行业发展至今经历了试点阶段（1988-1992 年）、稳步发展阶段（1993-1997 年）、全面推广阶段（1998-2005 年）、规范提升阶段（2006年-2016）以及转型升级阶段（2017 年-至今）5个发展阶段。

二十世纪 80 年代以前，我国不存在统一的建设工程监理制度。在建设工程施工过程中，对于常规性的建设工程，一般由建设单位自行组建临时性的工程监理机构，自行完成建设工程监理；对于重大建设工程，由工程主管部门从相关单位抽调专业人员组成工程建设指挥部，由其对工程施工进行监理。

在这种体制下，建设项目投资“三超”（工程概算超工程估算、工程预算超工程概算、工程决算超工程预算）、工期延长的现象较为普遍。

为了解决建设工程监理制度缺失带来的一系列问题，国务院指定原建设部负责起草和建立建设工程监理制度。1988 年 7 月，原建设部发布《关于开展建设监理工作的通知》，提出建立具有中国特色的建设监理制度；同年 11 月，原建设部又发布《关于开展建设监理试点工作的若干意见》，决定建设工程监理制度先在北京、上海、南京、天津、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳八市和能源、交通的水电与公路系统进行试点。

据此，试点地区和部门开始组建监理单位，建设行政主管部门帮助监理单位选择监理工程项目，逐步开始实施建设工程监理制度。

到 1992 年底，全国有 28个省、市、自治区及国务院的 20 个工业、交通等部门先后开展了建设监理工作，累计对 1,636 项、投资额 2,396 亿元的工程项目实施监理。

1993 年 5 月，第五次全国建设工程监理工作会议召开，会议全面总结了 1988年至 1992 年建设工程监理试点的成功经验，宣布结束试点工作，并根据形势发展的需要和全国建设工程监理工作的现状，部署了进入稳步发展阶段的各项工作安排。

到 1996 年底，全国共有工程建设监理单位 2,100 多家，其中甲级资质的监理单位 123 家。全国从事监理工作的人员共 10.20 万余人，其中具有中级及其以上技术职称的人员有 7.54 万余人；全国约 4.30 万人参加了原建设部指定院校的监理培训。全国开展监理工作的地级市达到 238 个，占全国 269 个地级市的 88.4%。

1997 年度，我国建设工程总投资额 2.46 万亿元，实行建设工程监理制度的项目投资超过 1.02 万亿元，建设工程监理制度覆盖面达 41.7%。全国大中型水电工程、大部分国道和高等级公路工程都实行了建设工程监理制度，初步形成了由业主、监理单位和承建单位三方组成的三元主体结构，建设工程监理制度得到了稳步的发展。

1997 年 11 月，第八届全国人大常委会第 28 次会议审议通过《中华人民共和国建筑法》，并于 1998 年 3 月起实施。《中华人民共和国建筑法》明确规定，国家推行建设工程监理制度，标志着建设工程监理制度进入全面推广阶段。

2000-2005 年间，全国人大、住建部、国家发改委、国家计委、国家质检总局等国家机关部委先后发布《中华人民共和国招标投标法》、《建设工程监理范围和规模标准规定》、《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》、《建设工程项目管理试行办法》、《工程咨询单位资格认定办法》等一系列的法律法规和政策推动建设工程监理行业的全面发展。

到 2005 年底，全国共有建设工程监理企业 5,927 家，较 1996 年底企业数量增长 182%；全国从事建设工程监理工作的从业人员超过 43 万人，较 1996 年底从业人数增长 325%。2005 年度，全国建设工程监理行业实现营业收入 279.67亿元，创下 1988 年以来的行业营收的新高。

到 2005 年底，虽然建设工程监理制度实现了全国范围的推广，但一方面，国家对建设工程监理企业资质认定管理不规范，导致建设工程监理企业参差不齐，工程监理效果不理想；另一方面，业主、施工单位、质量监督管理机构对实行建设工程监理的意义及重要性认识不足，对建设工程监理人员的工作职责界定不清，导致工程建设各方沟通协调不顺畅，监理人员的意见无法有效传达，工程质量监督工作经常出现漏洞。为了解决上述问题，住建部联合原国家质检总局、财政部、工信部等部委相继出台了一系列的法规对建设工程监理行业进行规范：

①2006 年 12 月，住建部、国家质检总局发布《建设工程项目管理规范》（GB/T50326-2006），提供了建立项目管理组织、明确各层次人员职责与分工关系、规范项目管理行为、考核和评价项目管理成果的基础依据。

②2007 年 8 月，住建部发布《工程监理企业资质管理规定》，对从事建设工程监理的企业资质等级、认定标准、资质申请和审批及企业资质的监督管理进行了明确规定。该规定的实施，使得建设工程监理行业企业参差不齐、恶性竞争的现象得到了有效规范。

③2008 年至 2012 年间，住建部、财政部、工信部、国家质检总局等部门相继发布《关于大型工程监理单位创建工程项目管理企业的指导意见》、《政府采购代理机构资格认定办法》、《关于进一步加强通信建设工程监理工作的通知》、《建设工程监理规范》（GB50319-2012）等法规，对建设工程监理企业的创设、建设工程监理相关业务资质的认定、业务实施规范等方面进行进一步提升和完善。

上述规范性文件的出台和实施，标志着我国建设工程监理行业进入了规范提升阶段，有利于我国建设工程监理行业良性竞争氛围的形成和行业的持续健康发展。

2017 年以来，住建部等部门陆续印发了《关于开展全过程工程咨询试点工作的通知》、《关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》、《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》，鼓励监理企业在立足施工阶段监理的基础上，向上下游拓展服务领域，提供项目建设可行性研究、项目实施总体策划、工程规划、工程勘察与设计、项目管理、工程管理、造价咨询及项目运行维护管理等全方位的全过程工程咨询服务。

同时，要求各级政府和国有投资项目管理单位带头推行全过程工程咨询，进一步完善我国工程建设组织模式，推进全过程工程咨询服务的发展，我国工程咨询服务已经全面跨入了全过程工程咨询服务发展的新阶段。

全过程工程咨询服务是对建设项目全生命期提供组织、管理、经济和技术等方面的工程咨询服务，这一模式合理降低了项目建设管理风险，消除了临时组建项目管理机构的弊端，提升投资效益、缩短建设周期、提高工程建设的质量与效率，是适应“新基建”形势下工程咨询转型升级方向。