固废资源化处理行业管理体制、发展因素、地域性特点分析
思瀚产业研究院 深高速    2024-05-23

1、固废资源化处理行业概况

固废资源化处理，全称固体废弃物资源化处理，通常是指物理、化学、生物、物化及生化方法把固体废物转化为适于运输、贮存、利用或处置的资源的过程，固废资源化处理的目标是无害化、减量化、资源化。

随着环境污染问题的日益突出，我国固废资源化处理行业进入了高速发展时期。2022 年的政府工作报告将“持续改善生态环境，推动绿色低碳发展”列为年度重点工作之一，有机废弃物资源化处理成为构建生态文明体系的重要抓手。

国家发改委发布的《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》提出：到 2025 年底，全国城市生活垃圾资源化利用率达到 60%左右。生活垃圾分类收运能力达到 70 万吨/日左右，基本满足地级及以上城市生活垃圾分类收集、分类转运、分类处理需求，并对有序开展厨余垃圾处理设施建设等提出了要求。

2021 年 12 月生态环境部等 18个部门和单位联合印发《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》，提出“推动 100 个左右地级及以上城市开展‘无废城市’建设”；2022 年 4 月，生态环境部公布“十四五”时期“无废城市”建设名单，试点城市扩大到 100 多个城市和地区，将从城市整体层面深化固体废物综合管理改革。

近年来，全国城市年度生活垃圾无害化处理量与无害化处理能力整体呈现增长态势，如下图所示：

根据中国住房和城乡建设部发布的数据，截至 2022 年底，全国 297个地级及以上城市居民小区垃圾分类平均覆盖率达到 82.5%，人人参与垃圾分类的良好氛围正在逐步形成；生活垃圾日处理能力达到 53 万吨，焚烧处理能力占比 77.6%，城市生活垃圾资源化利用水平实现较大提升。

随着政策的实施和标准的推行，固废资源化处理行业正逐步成为环保行业核心组成部分，产业面临重大市场机遇。我国对固废资源化处理行业的投资力度也逐渐加大，其中主要投资于生活垃圾无害化处理、工业固废及医疗废物的综合利用和危险废物集中处置三大领域。目前我国的固废资源化处理行业产业化程度和市场集中度仍然较低，与行业规划要求存在较大产能缺口，随着国家“无废城市”建设的推进，以及垃圾分类政策的下沉，固废资源化处理产业发展正在进入高速增长阶段。

2、固废资源化处理行业管理体制及主要政策

（1）固废资源化处理行业管理体制

我国固废资源化处理行业主管部门为各级环保主管部门。生态环境部负责对全国固废资源化处理工作实施统一监督管理，各级地方环保主管部门负责对本行政辖区内的固废资源化处理工作实施具体监督管理，其他行政管理部门配合监管。

（2）固废资源化处理行业主要政策法规

关于固废资源化处理行业，我国颁布了一系列法规政策，主要如下：鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民间《基础设施和公用事业 投资活力，保障社会公共利益和公共安2024 年 4 月 特许经营管理办法》 国家发改委等 全，促进经济社会持续健康发展；特许经营期限原则上不超过 40 年，投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

《关于规范实施政府和进一步深化基础设施投融资体制改革，切2023 年 11 月 社会资本合作新机制的 国家发改委、财 实激发民间投资活力，国家发展改革委、指导意见》 政部 财政部就规范实施政府和社会资本合作新机制提出的指导意见

2025 年城镇环境基础设施建设主要目标：

国家发改委、生 “生活垃圾处理。生活垃圾分类收运能力《关于加快推进城镇环 态环境部、住建 达到 70 万吨/日左右，城镇生活垃圾焚烧2022 年 1 月 境基础设施建设的指导 部、国家卫生健 处理能力达到 80 万吨/日左右。城市生活意见》 康委 垃圾资源化利用率达到 60%左右，城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理能力比重达到 65%左右”

推动 100 个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，到 2025 年，“无废城市”《“十四五”时期“无 生态环境部等 固体废物产生强度较快下降，综合利用水2021 年 12 月 废城市”建设工作方 18 个部门和 平显著提升，无害化处置能力有效保障，案》 单位 减污降碳协同增效作用充分发挥，基本实现固体废物管理信息“一张网”，“无废”理念得到广泛认同，固体废物治理体系和治理能力得到明显提升

《关于推进非居民厨余 推行厨余垃圾计量收费，逐步建立非居民2021 年 7 月 垃圾处理计量收费的指 国家发改委、住 厨余垃圾定额管理和超定额累进加价机导意见》 建部 制，加快理顺非居民厨余垃圾收集、运输、处理管理体制和运行机制等

确定“十四五”时期生活垃圾分类和处《“十四五”城镇生活 国家发改委、住 理设施建设的总体要求及主要任务，对未2021 年 5 月 垃圾分类和处理设施发 建部 来垃圾资源化利用率、垃圾分类收运能展规划》 力、垃圾焚烧处理能力提出明确要求，全面推进生活垃圾焚烧设施建设

自 2021 年 1 月 1 日起，规划内已核准未开工、新核准的生物质发电项目全部通过国家发展改革 竞争方式配置自 2021 年起，新纳入补贴2020 年 9 月 《完善生物质发电项目 委、财政部、国 范围的项目（包括 2020 年已并网但未纳建设运行的实施方案》 家能源局 入当年补贴规模的项目及 2021 年起新并网纳入补贴规模的项目）补贴资金由中央地方共同承担，更好的支持和促进生物质

4、影响固废资源化处理行业发展的因素

（1）有利因素

1）国家产业政策及规划的支持

国家发布的一系列产业政策和规划为固废资源化处理行业指明了发展方向和目标。国家发改委发布的《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》提出：到 2025年底，全国城市生活垃圾资源化利用率达到 60%左右；生活垃圾分类收运能力达到 70万吨/日左右，基本满足地级及以上城市生活垃圾分类收集、分类转运、分类处理需求，并对有序开展厨余垃圾处理设施建设等提出了要求。

“十四五”以来，国家发改委、生态环境部等部委就减污降碳、固体废弃物综合利用等密集出台了一系列政策，提出通过固体废物减量化、资源化、无害化，助力减污降碳协同增效。此外，2022 年以来国家相关部委还就“无废城市”建设、生活垃圾的分类管理、收费机制等发布了相关文件。

2）碳中和背景下，市场规模持续扩大、技术水平不断提高

在低碳化进程的带动下，我国的固废资源化处理行业呈现市场规模持续扩大、硬件设施及处理技术水平不断升级、资源化利用率持续提高的发展趋势。“十四五”以来，在固废产生量持续增加、固废处理技术不断革新以及环保投资额扩大等因素的带动下，我国固废处理行业发展进入快车道，据前瞻产业研究院等专业机构测算，预计 2027 年我国年固废处理量有望达到 130 亿吨，2022-2027 年复合增长率约为 3.6%。

（2）不利因素

1）市场竞争日趋激烈

近年来，我国固废资源化处理行业快速发展，行业新进投资者日渐增多。该行业一般采用政府特许经营的方式实施，受资源及环境等因素的影响，地方政府一般根据当地有机废弃物产生量规划适当规模的处理厂，并授予经营者特许经营权。由于特许经营权具有排他性及具有较强的稀缺性。因此，行业市场竞争日趋激烈，导致行业利润空间受到一定影响。

2）“邻避效应”依然突出

随着经济社会的发展和人民群众健康意识、权利意识的不断提高，垃圾废弃物处理过程中产生的恶臭、硫化物、氮氧化物等污染物受到民众的广泛关注。由于部分民众对垃圾处理等的认识不足，容易对所在地区建设垃圾废弃物处理项目产生抵触情绪。虽然我国近年来不断加强垃圾处理宣传教育，并执行严格的环保标准，但我国固废资源化处理行业等环保行业“邻避效应”依然突出，阻挠项目建设运营的情况时有发生，并在一定程度上制约了行业的快速发展。

3）新项目拓展和市场开拓受到较大限制

按照《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（2023），特许经营新建（含改扩建）的垃圾固废处理应由民营企业独资或控股，对国有控股企业而言，新项目拓展和市场开拓受到较大限制。

5、固废资源化处理行业的周期性、季节性和区域性

（1）周期性、季节性

我国固废资源化处理行业企业一般通过取得长期稳定的特许经营权开展业务，其经营业绩具有稳定性、持续性的特点。总体上，固废资源化处理行业的垃圾处理量在全年分布整体较为稳定，不存在明显的周期性、季节性特征。

（2）区域性

固废资源化处理行业具有明显的地域性。固废资源化处理行业采用特许经营权模式，固废资源化处理项目一般只能处理所在地的垃圾等，因此固废资源化处理行业企业的营业收入分布具有一定的地域集中的特点。

6、进入固废资源化处理行业的主要壁垒

（1）资金壁垒

固废资源化处理行业的项目具有投资大、建设周期长、投资回收期长等特点，存在较高的资金壁垒。

（2）区域壁垒

固废资源化处理项目一般采用政府特许经营模式且期限普遍较长，该等特许经营权在许可区域内具有一定排他性，即一般要求在指定区域内提供垃圾处理服务。并且，特许经营权授予方往往协议约定区域内后续垃圾处理能力扩建亦优先选择原特许经营被授予企业，构成垃圾处理行业的地域垄断特征，其他企业存在较大难度进入该等区域，由此围绕特许经营权形成区域壁垒。

（3）管理能力壁垒

固废资源化处理是一门实践性较强的产业，对安全、环保、运营等资质和管理水平要求较高，项目管理能力需要经过长期的经验积累。对行业运行规律和发展模式的理解是进入固废资源化处理行业的基本前提，项目管理经验不足成为潜在进入者面临的主要壁垒之一。

（4）技术壁垒

固废资源化处理技术结合了物理、化学和生物等学科技术，具有技术复合型的特点，对行业潜在进入者构成了较高的技术壁垒。