我国环境卫生管理行业发展情况及发展现状
编辑：卢象升 来源：思瀚产业研究院 侨银股份    2023-03-07

环境卫生管理行业是为有效处理城乡生活废弃物，为人民群众创造清洁、优美的生活和工作环境而进行的有关生活废弃物清扫、保洁、收集、运输、处理、处置、综合利用和社会管理等活动的行业总称。具体来说，环境卫生管理主要包括街巷、市政道路、公共场所、水域等区域的保洁，市政绿化养护，垃圾、粪便等生活废弃物的收集、清除、运输、中转、处置、处理、综合利用，环境卫生设施规划、建设、运营等。

长期以来，环境卫生管理的供给责任一直由政府承担，传统环卫作为一项公共事业，由政府“一揽子”包办，最初与外部市场主体的合作仅限于设备采购和施工采购，运营管理责任由政府企事业单位承担。近年来，随着市场经济体制改革的深入，政府意识到仅靠财政投资和管理进行城乡市容环境卫生的治理工作存在很大局限性，因此政府开始采取“国退民进”的方式，由原来对环境卫生管理服务的大包大揽逐步转变为由政府购买服务并强化监督职责，通过引入各种市场主体参与环境卫生管理工作，提高环卫作业的工作效率。

特别是 2013 年《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96 号）发布，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，自此各地环卫市场化力度明显增强。我国的环卫市场化改革历程正在经历“从南到北、从沿海到内地”的发展过程，而我国的环卫服务体制也正在经历从“政府专营”到“市场化”，再到“公私合营（PPP）”的变迁过程。我国的环境卫生管理行业的发展阶段情况如下：

（1）政府行政管理阶段（1949 年-2002 年）

公共环境卫生管理的服务兴起于欧美，二十世纪九十年代公共环卫服务概念逐渐传入我国。在市政环卫领域，我国自建国以来直至二十一世纪初期，一直是在政府主导下，由事业单位的城市管理、市容市貌管理部门等进行实施与监管，事业单位是环境卫生管理的主体，偶尔会有一些边缘业务交给个体户性质的企业或单位承担，业务量和产值规模都很小。

（2）小规模市场化试点阶段（2003 年-2013 年）

2002 年，国家住房和城乡建设部印发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（以下简称“《意见》”），提出要开放市政公用行业市场，对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应公开向社会招标选择投资主体。同时，建立市政公用行业特许经营制度，特许经营的范围包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共

利益和涉及有限公共资源配置的行业。《意见》出台后，在我国沿海发达地区由一些零星项目公开招投标开始，逐步出现了市场化的雏形，一些环卫服务公司也开始朝着中小企业规模的方向发展。有些城市启动了政府采购环卫作业服务的试点，随着一批专业化企业的出现和发展，环境卫生管理行业的市场化的趋势愈加明显。

（3）市场化快速发展阶段（2013 年以后）

党的十八大明确了政府职能转变，打造公共服务型政府，公共服务项目的市场化趋势越发明朗。十八届三中全会进一步明确了全面深化改革，政府采购环境卫生管理服务使得该行业社会化、市场化的运营得到更有效的发展，给环境卫生服务行业带来了新的机遇和有力支持。2013 年国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度；

2014 年起，国家在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，并于 2015 年下发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。在该意见指导下，国家发改委和国家财政部分别先后建立了 PPP 项目库，环卫领域的 PPP 项目陆续出现；

2017 年 3 月，国务院办公厅发布《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》，提出到 2020 年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在 46个城市先行试点生活垃圾强制分类；2017 年 5 月，住建部下发《关于开展第一批农村生活垃圾分类和资源化利用示范工作的通知》，公布 100个农村生活垃圾分类试点区县；

2018 年 9 月，发展改革委印发《关于抓紧贯彻落实国务院部署促进民间投资持续健康发展的通知》，要求各部门在环境保护和重大市政工程等领域的项目中进行择优推介，依托国家重大建设项目库，将符合规范的优质项目进行储备；

2019 年 3 月，住建部发布《关于在城乡人居环境建设和整治中开展美好环境与幸福生活共同缔造活动的指导意见》计划到 2020 年，实现城乡社区人居环境得到明显改善的目标，到 2022 年，基本实现城乡社区人居环境“整洁、舒适、安全、美丽”目标，初步建立“共同缔造”的长效机制；

2020 年 3 月，住建部发布《关于进一步做好城市环境卫生工作的通知》指出全面推进环卫各项工作，各级环卫行业主管部门要有针对性的加快各类环卫设施建设。同时，指出各级环卫行业主管部门要根据疫情防控形势变化和当地部署，按照标准规范要求，指导环卫作业单位做好城市道路等清扫保洁工作。

2021 年 5 月，国家发改委、住建部发布《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》提出，到 2025 年底，全国生活垃圾分类收运能力达到 70 万吨/日左右，基本满足地级及以上城市生活垃圾分类收集、分类转运、分类处理需求；鼓励有条件的县城推进生活垃圾分类和处理设施建设。

2022 年 5 月，住建局发布《住房和城乡建设部办公厅关于进一步做好市政基础设施安全运行管理的通知》指出，加强城市环境卫生安全管理。做好城市道路等清扫保洁工作，完善作业人员安全防护措施，规范设置作业安全标志，加强安全作业教育和技能培训，提高环卫工人安全意识和能力。加强生活垃圾填埋场、焚烧厂及转运站等城市环卫设施安全管理工作，认真落实相关安全工作要求，严格执行相关运行维护技术规程及标准。

一系列政策的出台，给环境卫生管理市场化注入新的推进剂,在政策和市场环境的推动下，环境卫生管理企业也逐步从小规模企业、中小企业向大型规模企业的方向成长，由小型环卫企业向城乡环境卫生管理一体化服务企业、城乡环境综合运营商的方向迈进。

环境卫生管理行业发展现状。近年来，国家政策的陆续出台加之生活垃圾逐年增加的现状，都催化了环境卫生管理行业的发展，使得环卫作业、垃圾处理市场规模进一步扩大。根据《十四五规划和 2035 年远景目标纲要》，我国将加快发展方式，实现绿色转型，全面推行循环经济理念，构建多层次资源高效循环利用体系，促进城乡人居环境明显改善。国家鼓励政策、法规的出台，对市政环卫市场化的深入发展产生了巨大推动力。

据环境司南统计，2022 年上半年全国环卫服务中标项目合同总额为1,096亿元，年化额达到 380 亿。城市管理作为环境卫生管理行业的重要发展趋势之一，其服务市场也在不断发展。

随着经济的快速发展以及国家对基础设施建设的大力投入，近年来我国城镇化率显著提升。截至 2021 年底，我国的城镇化率已达 64.72%，城镇常住人口已达 9.14 亿。根据中国社会科学院财经院发布的《中国城市竞争力第 17 次报告》预测，2035 年中国城镇化比例将达到 70%以上。城镇化率的提升直接增加了道路清扫面积及城区绿化面积，进而提升清扫保洁需求以及环卫装备需求。

随着垃圾分类试点及国家制度的推进，单独的垃圾分类招标项目以及与环卫服务打包招标的情况不断增加，环卫服务市场规模显著放大。